2007-9-30 来源: 21世纪经济报道(邹恒甫) 网友评论篇
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·编者按·
国务院日前发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》给国企该不该分红、谁来主导分红等争论一锤定音。
但至于如何分红、钱该花在哪里却仍存在很大争议。
争论因一份报告而起。2月10日，由世行驻中国代表处高路易、张春霖等执笔的名为《国有企业的分红：原因、金额以及支付给谁？》的报告指出，中国国有企业的利润和改制收入属于公共收入，应当向国家分红，上缴财政部，有关红利支出的决定应该纳入统一预算，由全国人大批准。
但另外一种观点认为，国企分红应该主要用于国有经济布局和结构调整，支付国企改革成本等，以保证国有企业的稳步发展。
国企分红，究竟是赢利性优先，还是福利性优先？
本期，我们特别策划“公共性原则下的国企分红”专题，邀请世行经济学家邹恒甫与国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁各抒己见，以廓清当前国企分红的关键所在。
我国国有资产无论是在竞争性和行政垄断性行业，均有保值增值的使命，并在这个过程中，大部分获得了高额利润。
据财政部《企业财务快报》初步统计，2007年1-6月，国有企业累计实现销售收入83723.4亿元，同比增长20.9%；实现利润7535亿元，同比增长31.5%；上缴税金7769.4亿元，同比增长23.9%。其中，中央企业实现利润5418.3亿元，同比增长29.6%；上缴税金5587.6亿元，同比增长26%。地方国有企业实现利润2116.7亿元，同比增长36.5%；上缴税金2181.8亿元，同比增长18.9%。
到海外上市的国有企业中，80%都是具有行政垄断性优势的企业。这些企业首先将其生产性资源剥离出来，国家又重新注资，按净资产的价格卖到海外，其结果是，被剥离下来的劣质资产以及附加成本留在国内，同时这些优质国企的高额利润却为海外投资者分享。这有违国企的公共性原则。
2007年9月8日国务院颁布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《预算意见》)中认为，“国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。”换句话讲，国有企业在法律上是属于全民所有，国企应增进社会整体福利而不能仅仅让少数人获益。从法理上讲，政府并不是向国有企业投资的股东，不具有获得国企分红的资格。政府应该是公共管理者，是国企分红的保管人。
典型的公共机构由三部分组成：公共政策制定和管理部门(即行政部门)、公共服务机构(即所谓事业单位)和公共企业(即国企)。行政机构与事业单位在公共卫生与公众健康、基础设施、交通运输、教育、福利、能源调控、金融、保险、社会治安等具体的职能部门，都依据宪法建立了相应的管理结构与制度。但唯独在国企问题上，目前仍存在很大争议。
1. 国企：赢利性还是福利性？
首先，我们应该先来分清几个概念。
公共财政收入主要分为税收与国企红利。公共财政预算则分为三部分，即公共支出、国有资本预算和社会保障基金。在公共支出中，包括公共安全、公共卫生健康和公共教育。所有的税收作为公共财政的收入、支出，仅限于提供公共产品和一些准公共产品。而国有资本预算则应是从属于公共财政预算的一个相对独立的平台。
公益法人的特点是以社会公共利益为目的，而赢利法人的特点则是自身利益最大化为目的。国有企业便是介于公益法人与赢利法人之间的一种特殊法人。因此，国有企业具福利性与赢利性的双重特性。这也就是说，国有企业全部或部分地以公共利益为目的是天经地义的。而对国有企业的评价标准，应综合权衡社会性与利润性，当目标发生冲突时候，福利性应高于赢利性。这就是国企与私企的本质区别。
从经济学上来看，当理想状态下的“帕累托效率”无法实现时，就会出现所谓“市场失灵”。原因有诸如个人效用最大化与社会平等原则不一致、垄断低效、过度竞争、信息不完备、资源浪费以及维系社会正常运行的公共产品的市场非供给性等。鉴于市场失灵的存在，国有企业的建立不过是为了解决负外部效应，缓解收入分配不公，促进社会公平，为全体民众提供诸如教育、基础设施、交通、能源等物美价廉的公共产品或服务，反周期地调控宏观经济的运行等。也正是由于国有企业的公共性特征，大多数国家的国企主要集中于国防、公用事业(3883.893,107.71,2.85%)等公共领域，以及私人资本无力经营或不愿进入的行业。
国有企业作为政府调控国民经济的重要手段，在西方国家经济中占有重要地位。如美国国有企业一般被称之为“联邦公司”，分别为联邦、州和市镇各级所有，具有不同的官民混合投资的财产和控制结构。美国的联邦公司从来就既不是作为普通商业企业设立的，也不是只进行纯粹的商业活动。就其根本性质而言，美国国有企业主要是一种履行联邦管理和干预社会经济和提供公共服务职能的组织形式和工具。对于这种公共福利性质的国有企业在美国是可以享受一般税收豁免权的财政补贴。
