2007-9-30 来源: 21世纪经济报道(邹恒甫) 网友评论篇
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3. 国企分红应投入公共事业
目前，中国国企分红纳入公共财政预算还没有迈出实质性步伐，国企分红基本可以说是各级政府管理下的国资委与财政部门协调合作的自我循环的封闭系统。
从国资预算的程序与执行来看，资源由政府配置，分红在各级政府与国资封闭系统的内部自我循环，没有投入到社会公共事业中来，这样的国企分红与其本质意义相去甚远。此外，国有资本经营预算的收入与支出之间的匹配关系要清晰明确才能奏效，“必要时，(国企分红)可部分用于社会保障等项支出”，这样的政策条文很难真正起到作用。
我认为，对于我国来说，较为合理的模式应是财政部门作为国民收入再分配和政府预算管理的职能部门，统一收缴并统筹安排国企分红。因此，国有企业的利润和改制收入应列为公共财政收入，都应该纳为公共财政管理。国有资产预算体系与公共行政机构要相互适应，分为中央预算、地方预算和国家社会预算。国有企业净利，一部分按股份向股东发红利，国家股份的红利均上缴财政部，另一部分作为企业纯利润，归企业自行支配。
在此，不得不再次呼吁，除了人力资本投资的原因，一个服务于民众的政府的基本职责主要在以下几个方面：九年制义务教育，基本的卫生医疗，基本的失业救济以及必要的公共设施服务。提供公共服务，对于一个努力建设和谐社会的国家来说非常重要。因此，以下核心公共服务应该建立最低国家标准：九年制义务教育，基本卫生医疗设施，基本失业补助金，以及农村地区基本的公共设施服务。如果国企分红不纳入公共财政，就谈不上国企分红为社会大众提供教育、医疗等的基本公共产品。
我认为，在加大中央和省一级政府税收财政收入在社保上的投入的同时，必须要将国企分红中的大部分投入社会保障体系。因为，除了提高人力资本价值，社会保障水平的提高、减少居民在相关领域的资金支出，能对当前财富分配的失衡起到一定矫正作用，能够在一定程度上改善民众生活质量。
还需说明的是，国有资产收益分配改革必须与财政体制等其他改革相辅相成、紧密联系，不能单独进行；要继续深化政府行政体制改革，明晰政府的职能、定位和政府间的职责划分。政府的职能主要包括社会事务的管理、公共服务的组织和提供、市场运行的监管及宏观经济的调节。中央政府应通过宏观政策为社会、经济的稳定、健康发展提供良好宏观氛围和环境。社会事务的管理、公共服务的组织和提供则主要由地方政府负责。同时，地方政府应该重新收回一些已经下放的责任，如将由基层县乡政府负责的一些公共服务如教育，医疗保健以及社会保障等的融资任务收回到高一级政府。
此外，为了激励地方政府更好地履行责任，在明确分配责任的同时，还应该采用更严格的政绩和责任监管措施。中央政府可以考虑修正其用于评估地方政府政绩的对象和参数；要求各级地方政府公开化、透明化其决策过程，并加强对它们的监管和审计力度。由于相关信息的适时可用性及信息的可靠性构成了责任的基础，因此，应该进一步建立适当的政府财政管理体系，这种体系能够帮助政府监控财政政策的结果及改进相应的政策。同时，对于财政资源的配置，必须有一个统一的预算分配过程，即按照一套统一的标准来分配所有资源，以满足公共需要，并提高公平性和效率。
4. 应避免过度的财政分权
国企分红是否必须分级编制，逐步实施？我认为不尽然，相反，地方国企分红大部分应该上缴中央财政，而仅以地方财政为辅助，在此基础上国企分红的支出中应有大幅度的转移支付。同时，要确定全国及省最低服务标准，在地区人均财政能力达不到最低标准时，必须提供转移支付。此外，还需要建立地方政府的责任制，使激励与责任挂钩。
这是因为，在国有资产纳入公共财政预算的子预算即国有资产预算之后，可能存在过度财政分权的问题。然而，财政分权要求中央和地方政府有明确的权责，对地方政府应该形成强有力的预算约束。可是很多发展中国家上下级政府间的支出和收入责任模糊不清，地方政府支出常常超过收入，导致地方政府债台高筑，迫使中央政府不得不伸出援助之手，从而严重影响了中央政府的调控能力。
同时，过度的财政分权可能增加不平等。对个人分配不平等的调节只能由中央政府来进行，财政分权会影响中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解决收入分配不平等问题可能是不公平的，落后地区的穷人应该比富裕地区的穷人得到更多的关照。而且，地方政府调节收入分配的效率也不高，其政策会因为人口的流动而失效。
过度分权还可能加大地区间发展的不平衡。这里存在一个马太效应：越是富裕的地区，税基越大，在同样的税率下，地方政府可以提供更多的公共服务；或者可以更低的税率提供同样的公共服务，从而可能发展更快。而落后的地区可能陷入所谓“贫困的陷阱”。因此，国企分红收入支出的分散化与经济活动的分散化背道而驰，它会导致经济活动向少数几个区域集中。
