2007-9-24 12:07:00 来源: 《中国发展观察》(赵晓) 网友评论篇
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3.小结
在我国以经济分权和政治集权为主要特征的政治和社会基础上，财政分权的激励是经济分权、政治分权和政治集权共同作用的结果，而约束则主要由权力因素决定，即由权力约束权力。在财政分权改革的早期，分权产生的激励从上至下是彼此“相容”的，分权产生的约束是相对“可信”的，因而从机制上讲财政分权的早期作用是有效的。
以上结论的有益之处至少有二：1、有助于我们跳出集权与分权的争论，因为分权激励并不由单一的分权或集权因素所左右；2、权力因素形成的约束制衡确在改革之初产生了正面影响，但正所谓成也萧何、败也萧何，从目前我国社会经济所暴露出的问题看，其与约束不利具有极强的相关性，因此这也为我们寻求问题根源和解决之道提供了思路。
财政分权后的竞争与公共政策效率：现实描述
财政分权改革以来尤其是分税制改革以来，由地方政府主导的经济发展模式带来了大量的经济和社会问题，由此引发的讨论也林林总总，不一而足。我们将延续前文的思路，从现实的描述中寻找问题的答案。
首先我们提出如下问题：既然分权改革之初的激励和约束机制行之有效，那么为何会在当前出现问题？也就是说，是什么因素改变了机制运行的有效性？我们将从激励与约束的传导途径——“竞争”入手进行分析。
财政联邦制下的公共政策问题
从经济学的角度看，由于一个国家或地区的经济增长绩效最终是由资源配置效率决定的，而中国的财政分权也主要是通过提高资源的配置效率而不是引致更多的投资来提高经济增长率的(林毅夫、刘志强，2000)，所以，资源配置效率提高是中国财政分权改革促进经济增长的最终机制，而资源配置效率的提高则是由竞争来完成的。这主要是因为，从一个多维度的竞争角度来说，只要存在“足够”的竞争，不仅产权变革可以带来经济效益的改善，公共选择变革也会使公共政策效率得到根本改善。
但是我们发现，钱颖一在验证中国分权改革和经济增长的正相关性时隐含了一个结论，即经济增长是由政府通过制定政策而非增加社会医疗、教育等公共产品供给来实现的，也就是说政府通过提高经济效率而非通过提高公共政策效率来实现经济增长，这和胡书东从财政支出的内部结构出发对财政分权与经济增长的关系加以检验后的结论不谋而合。这毋宁是说，分权改革带来的经济效率的提高是以牺牲公共政策效率为代价的。
基于现实情况与理论阐述间的偏差，我们需要提出新的解释。讨论先从两个公共政策效率缺失引致的两个例证开始。
例证1：财政联邦制下的土地市场——公共资源问题
土地是公共资源，全民所有，《中华人民共和国土地管理法》规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。然而，在财政联邦体系下，我国土地的收益和处置权利则主要掌握在地方政府手中，模糊的土地产权导致了土地市场新的价格“双轨制”。
土地市场价格“双轨制”的形成主要是由于土地“征用-储地-出让”三环节上的地方政府短期机会主义渗入形成的。在政府垄断土地市场的前提下，一方面“政府以公共利益为名义，以城市规划为工具，用比较低的价格征用包括商业用地在内的农民集体所有的土地”。另一方面，“作为土地被征用的一方，农村土地由于其所有权的虚置和对政府权利的依附性缺乏自我保护能力，由此形成了政府剥夺农民利益的巨大剪刀差。据估计，改革开放以来这种剪刀差已经累计高达2.5万亿元，从而加剧了城乡收入差距和农民的贫困化。”随后，政府储备土地以待升值，当预期土地出让收入大于土地征用与储备成本后，政府出让土地。在目前的土地出让环节，地方政府往往采取差别定价，即对商业和居住用地采取招拍挂的方式追求一次性收益，而对于工业、仓储用地，地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益，因而倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。图1是2005年第四季度我国主要城市不同用途土地地价增长率的一个现实反映，从中可见商业和住宅用地的价格增长明显高于工业性用地。
资料来源：《2005年第四季度城市地价动态监测报告》
从地方政府来看，政府行为的短期化和机会主义倾向并非个别地方政府个体非理性的率性而为，在
