2006-8-16 来源: () 网友评论篇
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第一节 可持续发展理论概说
一、可持续发展的提出
长期以来，人类发展经济的基本指导思想是人类中心论，即人类以征服者的形象去对待自然。在这一过程中，人类确实极大地利用自然、改造自然，具有了强大的生产能力，但由于掠夺式地对待自然，也遭到了自然的报复，从而迫使人类对自己与自然的关系进行反思。20世纪70～80年代，一种新的发展观在全球兴起，并被普遍认同，这就是可持续发展，可持续发展成为人类发展包括农业在内的经济和社会的基本指导思想。
在人类社会发展历史上，朴素的可持续发展思想由来已久。然而，可持续发展作为一个科学术语被明确地提出，却是在1980年。该年，国际自然保护联盟受联合国环境与开发署委托，在世界野生物基金会的支持和协助下，制定了《世界自然保护大纲》，文件第一次提出了可持续发展的概念。这一文件虽然以自然资源保护为主题，但涉及的范围已远远超出单纯的自然资源保护，把保护与发展看成是相辅相成不可分割的两个方面。在这个大纲的指导下，世界上50多个国家根据本国的具体情况，相继制定了符合自己国家实际的自然保护大纲。
为了使人们对《自然保护大纲》所提出的观点有进一步的了解，世界自然保护联盟于1981年推出了另一份具有国际性影响的文件《保护地球》，对可持续发展做了进一步的阐述。该文件对可持续发展的定义是，改进人类的生活质量，同时不要超过支持发展的生态系统的负荷能力。
1987年，世界环境与发展委员会提出了一份名为《我们的共同未来》的报告，对当前人类发展与自然保护方面存在的问题进行了全面系统的评价。报告一针见血地指出，过去我们关心的是经济发展对环境的影响，现在我们则迫切地感受到生态的压力，如土壤、水、大气、森林的退化对经济发展所带来的影响。
1992年6月，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上通过了《21世纪议程》，提出建立可持续发展的新思路和新观念。《21世纪议程》指出，为了保护发展的基本条件和人类的家园地球，要彻底地改变各国现行的生产方式、消费方式和传统的发展观念，努力建立起人与自然和谐的、新的生产和消费方式。这次会议被认为是人类发展史上的一个里程碑，由此，可持续发展成为世界各国的共识。
从传统的发展观向可持续发展观的转变，是人类经济发展思想的一个重大飞跃。它标志着人类由过去单纯追求经济增长，转变到将经济增长与环境保护结合起来，将资源开发与资源永续利用结合起来，形成了一种新的可持续发展观。
二、可持续发展的内涵
可持续发展的含义深刻，内容丰富。从根本上看，可持续发展的主题中有两个最基本的要点：①强调人类在追求健康而富有生产成果的生活权利时，应当保持人与自然界的和谐关系，而不应当凭借人们手中的技术和投资，采取耗竭资源、破坏生态和污染环境的方式来追求这种发展权的实现。②强调当代人在创造和追求当前的发展和消费时，应努力使自己的机会与后代人的机会平等，不能剥夺后代人本应合理享有的同等发展与消费的机会。尽管人们对于可持续发展的含义还有一些分歧，但对上述两个要点持一致肯定的态度。
发达国家和发展中国家在对可持续发展的理解上有所不同。对于发达国家来说，可持续发展主要是工业化、现代化以后的发展问题，因而发达国家更注重环境保护。而对不发达国家来说，由于面临巨大的生存压力，当务之急是实现工业化和现代化，发展被认为是第一位的。
三、可持续发展需要遵循的原则
（1）可持续性原则（Sustainability）。是指生态系统受到某种干扰时能保持其生产率的能力。资源的永续利用和生态系统的可持续性的保持是人类持续发展的首要条件，因而要求人们根据可持续性的条件调整自己的生活方式，在生态可能的范围内确定自己的消耗标准。可持续性原则的核心指的是人类的经济和社会发展不能超越资源与环境的承载能力。
（2）公平性原则（Fairness）。在人类需求方面存在很多不公平因素，所谓的公平是指社会选择的平等性。可持续发展所追求的公平性原则，包括三层意思：一是本代人的公平即同代人之间的横向公平性。当今世界一部分人富足，而另一部分人特别是占世界人口1／5的人口处于贫困状态，这不可能实现可持续发展。因此，要给世界公平的分配和公平的发展权，要把消除贫困作为可持续发展进程中特别优先的问题来考虑。二是代际间的公平，即世代人之间的纵向公平性。要认识到人类赖以生存的自然资源是有限的，本代人不能因为自己的发展与需求而损害人类世世代代满足需求的条件——自然资源与环境。要给世世代代以公平利用自然资源的权利。三是公平分配有限资源。目前的现实是，占全球人口26%的发达国家消耗的能源、钢铁和纸张等，占全球的80%。联合国环境与发展大会通过的《关于环境与发展里约热内卢宣言》（简称《里约宣言》），已把这一公平原则上升为国家间的主权原则。
（3）共同性原则（Common）。尽管世界各国历史、文化和发展水平有差异，可持续发展的具体目标、政策和实施步骤不可能一致。但是，可持续发展作为全球发展的总目标，所体现的公平性和可持续性原则，却是共同的。并且，实现这一总目标，必须采取全球共同的联合行动。从广义上说，可持续发展的战略就是要促进人类之间及人类与自然之间的和谐。如果每个人在考虑和安排自己的行动时，都能考虑到这一行动对其他人（包括后代人）及生态环境的影响，并能真诚地按“共同性”原则办事，那么人类内部及人类与自然之间就能保持一种互惠共生的关系。
（4）需求性原则（Demand）。传统发展模式不仅使世界资源环境随着前所未有的压力而不断恶化，而且人类的一些基本物质需要仍然不能得以满足。而可持续发展则坚持公平性和长期的可持续性，要满足所有人的基本需求，向所有的人提供实现美好生活愿望的机会。人类需求是一种系统，如果以此作为参照系，那么奉行任何一种需求因子未能得到满足都将意味着一种贫困，所以贫困不仅影响穷国也影响富国，只不过是贫困的内容和范围不同，这有别于传统经济学中的贫困。
第二节 严峻的农业生态环境形势
一、严峻的农业生态环境形势
生态环境，是人们赖以生存的基本条件，也是经济可持续发展和社会不断进步的基础，农业的生态如果遭到破坏，环境如果遭到污染，不但将严重影响到我们这一代人的生存和发展，而且还将波及到子孙后代。因此，创造一个有利于实现农业可持续发展的良好生态环境，使祖国的山川更秀美，是在新世纪我们一定要担负起的艰巨任务，是实现农业现代化的一个重要组成部分。这项工程获竣，将无疑成为中华民族对全人类的一项巨大贡献。
新中国成立以来，党的三代领导集体都比较重视生态环境建设。新中国一成立，毛泽东同志针对当时经济和社会发展的急需，做出了“根治海河”的决策，发出了“一定要把淮河修好”的号召，动员全党下决心“要把黄河的事情办好”。20世纪80年代初，邓小平同志就要求全党“植树造林，绿化祖国，造福后代”。他多次强调要发扬艰苦奋斗的精神，重新整治山河，改善生产条件。党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党中央，在推进改革开放和加快经济发展的伟大进程中，极为重视生态环境建设。党的十五大召开前夕，江泽民同志在一份调研报告上批示：“植树造林，绿化荒漠，建设生态农业，再造一个山川秀美的西北地区”，并主张把加强生态环境建设，实现可持续发展的内容，写进了党的十五大报告中。党的十五大之后，国务院组织有关部门，对全国的生态环境状况进行了深入细致的调查研究，在此基础上制定了《全国生态环境建设规划》，经国务院常务会议通过，朱基总理签发公布，开始实施。
建国以来，以长江、黄河中上游为重点包括淮河、海河、珠江、松花江、辽河在内的七大流域水土保持和生态环境建设全面展开并稳步推进。到1999年末，全国已累计综合治理水土流失面积83万平方公里。目前正在开展治理的县有900多个，已经完成和正在治理的小流域两万条。水土流失治理速度由刚开始治理时的每年几千平方公里发展到每年3万多平方公里，1998年、1999年，连续突破5万平方公里。新中国成立以来，兴修的水土保持设施每年可减少和拦蓄泥沙15亿吨，增加蓄水能力250亿立方米，年增产粮食170亿公斤，使1000多万人口脱贫。
应该说，改革开放以来，中国的农业能够得到长足发展，其中加紧农业生态环境建设功不可没。但是，客观地说，对这个成效不能估计过高，建设的成果往往被在经济发展中对生态环境的破坏所抵消，甚至建设滞后于破坏。在新世纪，农业生态环境的形势还相当严峻，农业的可持续发展仍然受到生态环境的严峻挑战。突出表现在：
一是水土流失加剧。水土流失面积已从建国初期的约153万平方公里扩大到367万平方公里，每年仍以1万平方公里的速度扩展。水土流失的耕地约占全国耕地总面积的1／3。水土流失面积、侵蚀强度、危害程度在局部地区仍呈加剧趋势。
二是沙化面积扩大。沙化土地分布在新、青、宁、陕、甘、蒙、冀、辽、吉、黑11个省、自治区，形成长达万里的风沙危害线，面积达168.9万平方公里，占国土总面积的17.6%。近1／3的国土受到风沙威胁，每年因此造成的经济损失达540亿元。天然林面积比新中国成立初期大约减少了1372万公顷；草地退化面积达1.3亿公顷，占草地总面积的1／3，并且每年以200万公顷的速度增加。历史上水草丰美的科尔沁草原，鄂尔多斯草原等，由于过牧等多种原因，载畜量下降，草原退化严重。更为严重的是，现在仍有一些草原被过度开垦。
三是湖泊水面缩小。因泥沙淤积、盲目围垦及气候干旱，全国湖泊水面比建国初期减少约140多万公顷。鄱阳、洞庭两个大湖水面比20世纪50年代初期缩小29.69万公顷，减少31.2%，不仅影响渔业生产，而且减弱调蓄洪水能力，加剧了湖区洪涝灾害。
四是土地污染严重。全国受工业“三废”污染、乡镇企业污染和受农药严重污染的耕地约占2186.7万公顷，约占全国耕地总面积的16%。乡镇企业“三废”的排放，给已经很脆弱的生态环境雪上加霜，在一些地方造成植物大面积死亡，粮食绝收，已形成局部的生态“死区”。大量施用化肥和农药，使土地板结，理化性能变劣，降低了食品安全。全国每年有40万吨地膜废弃在农田里，形成对耕地的白色污染。土壤遭受病菌污染的程度也逐年加剧。
五是野生动植物资源减少。由于生态环境遭到破坏，使珍稀植物失去了再生的基本条件，珍稀动物失却了繁衍的基本条件，一些珍稀动植物已经灭绝，严重影响到生态平衡。我国有5%～20%的动植物种类受到恶劣生态环境的威胁，在《濒危野生动植物种国际贸易公约》中所列的640个物种中，中国占了156个。
六是土地资源受到严重蚕食。由于工业化进程加快，城镇急剧扩大，非法设立开发区等，使本来就人均占有量很少的耕地改变了用途。据国土资源部的统计年报，1996年～1998年，在国家严格控制占用耕地的情况下，平均每年净减少耕地49.33万公顷。城市在不断扩大的同时，内部却有5%的土地闲置和浪费。
七是海洋生态环境变坏。近海海域水质不断恶化，赤潮发生次数增加，面积扩大，1999年几乎所有的近海海域都发生过赤潮。围海造地和养殖的过度开发，导致我国沿海自然滩涂湿地总面积减少了近一半。非法捕捞和炸礁造成我国南部一些地区的珊瑚礁资源已濒临绝迹。
上述这七个方面的环境问题，不仅阻碍了农业的发展和农村的进步，而且还会危及到子孙后代的生存和发展。改善农业生态环境，把经济的发展与生态效益和社会效益统一起来，已成为我国迫在眉睫的一件大事。
二、生态环境恶劣对农业的破坏作用：
由于生态环境与农业的可持续发展密切相关，因果关系明显，1999年的世界环境与发展大会后，联合国提出今后全球一律用“持续农业”一词代之以“生态农业”的提法。那么，在发展过程中，生态环境恶劣给我国农业造成哪些破坏呢？首先，导致农业资源总量的减少和质量的下降。主要表现在水土资源总量的减少和质量的破坏。水土流失，土地受到风蚀和水蚀，垃圾填埋占用耕地，河流改道造成耕地的坍塌，使本来就很珍贵的土地每年还在大量减少。由于生态系统的严重失调，全国每年因自然灾害损毁的土地约13万公顷，因矿产资源开发累计破坏土地面积达200万公顷，目前仍以每年4万平方公里的速度递增。工业“三废”的排放，过量施用化肥和农药，使农业耕地发生大面积板结，理化性能变坏，有机质含量下降。中国每年污水排放量都在350亿吨左右，其中的80%不经任何处理，进入江河湖泊，也渗侵地下水，使清泓变成祸水。水土资源总量和质量的变化，将使子孙后代失去生存和发展的空间，加剧经济和社会发展的压力。其次，导致自然灾害频发，降低生产产量，增加直接经济损失。由于生态环境恶劣，我国每年都有一些地区遭受暴雨、洪涝、台风、风暴潮、干旱、冰雹等自然灾害；山体滑坡、泥石流等地质灾害；农作物、森林、草原等病、鼠害、火灾等。据有关部门统计，20世纪90年代以来，全国每年耕地受灾面积都在1666.67万公顷以上，受灾严重的1998年达2000万公顷，灾区人口约占全国总人口的1／4，倒塌房屋300万间，直接经济损失500～600亿元。据专家预测，在短期内，中国自然灾害频率加快，受灾、成灾面积不断扩大的趋势不会发生逆转。再次，降低农产品质量，破坏仪器安全。粮食、棉花、油菜、小麦、糖料以及水果受灾后，从外形到内部物质积累，都会发生不理想的变化，大大降低了产品质量等级，有的还可能发生无法出售的变化，大大降低了产品质量等级，有的还可能变成无法出售的废品。由于土壤成分的改变和化肥、农药在产品中的大量残留，使一些本应给人体增加营养的农产品变成了携毒品，严重地影响到人们的身心健康。1999年1月11日，发生在广西贺州市一中的332人中毒事件，就是因食用了残余甲胺磷农药的青菜引起的。最后，导致人们生活质量下降。农业生产除了具有经济职能和社会职能外，还具有生态职能，也就是说它有净化空气、水，防风固沙，保持土壤和动植物种群平衡等职能。通过这些职能的发挥，给人们带来一个良好的生存环境。一旦生态环境遭到破坏，生态环境系统失去平衡，就会波及到人们生活质量，进而影响到农业劳动力的健康再生产。
第三节 我国农村环境问题的治理回顾与展望环境的好坏是可持续发展与否的综合检验，因此我们特别关注环境问题。改革开放以来，中国农村快速发展，环境状况相对稳定。但是由于人口、资源、经济高速增长的巨大压力以及制度安 排、政策管理等方面的原因，农村环境形势依然不容乐观，必须高度重视，保护好农村的天然生态环境优势，建设好21世纪的全面现代化的新农村。
一、我国农村环境治理的现状
1.自然生态环境保护的进展
(1)五大生态工程。一是1978年以来在自然生态环境脆弱的三北（东北西部、华北北部、西北）地区成功的造林1500万公顷，封山封沙育林、飞机播种造林1276万公顷，零星植树55亿株，使这一地区的森林覆盖率由原来的5.05%提高到9.09%，1100万公顷农田已置于林网的庇护之下，三北防护林体系发挥出来的环境和经济效益已经越来越明显了。二是长江中上游防护林体系累计造林547万多公顷，其中重点工程造林340万多公顷，工程区内的森林覆盖率提高了9个百分点，初步控制了100多个县的水土流失，使三峡库区水土流失面积减少28%。三是沿海防护林体系建设工程于1991年启动以来，累计造林150万公顷，在1.8万里海岸线上建起了1.5万公里的海岸基干林带。四是平原农田防护林体系建设工程，累计已有724个县（旗、市、区）实现了平原绿化，占全国918个平原县的78%，226万公顷的平原耕地实现林网化，占宜建林网面积的89%。五是经过7年试点于1994年正式启动的太行山绿化工程，目前已累计造林161万公顷。
(2)灭荒工程。1985年，广东省率先将绿化荒地列为各级政府必须完成的任务之一。这一有效的制度安排使该省成为中国第一个消灭荒山的省份，随后，这一制度安排被各省采纳，截至1995年，福建、湖南、安徽、江西、浙江、广东、广西、山东、江苏、吉林等省区基本上消灭了荒山。
(3)治沙工程。1991年，一项跨世纪的大型生态工程——中国防治沙漠化工程启动以后，治沙速度显著加快，1994年在综合治理开发沙区方面由前两年的167万公顷增加到225万公顷。其中人工造林治沙40万公顷，飞播造林治沙27万公顷，封沙育林育草124万公顷，造经济林7.6万公顷。农业和水利部门还在沙区开发建设多种经营项目600个，使防治沙漠化工程进入了讲规模、求效益和稳步发展的新阶段。到1995年年底，共完成375.9万公顷，占治沙工程总规模的52.31%。
(4)生物多样性保护。1978年以来自然保护区由34个增加到763个，保护面积由1265万公顷增加到6618.4万公顷，其占全国土地面积的份额由0.13%上升到6.89%，已接近世界平均水平。中国森林公园总数已达640处，其中国家级森林公园234处。此外，还相继建立了400余处珍稀植物繁育保护基地和110多个植物园、树木园，使6000多种濒危、渐危动物和1000多种濒危、渐危植物受到保护，出现了相对稳定或略有改善的局面。
(5)划定基本农田保护区。全国大部分县已开展或完成了基本农田保护区划定工作，在这些地区，70%以上的耕地得到了有效保护。但这项工作仍然任重道远。
(6)草地建设的进展。近些年来，全国开展42个草地牧业综合示范工程建设，截至1994年，全国累计完成人工种草和改良草地面积1333.3万公顷，综合治理盐碱地48.9万公顷，在北方11个省区，综合防治草原鼠虫害面积453.3万公顷。
(7)小流域治理的进展。过去的小流域治理旨在减少大江大河的泥沙量，主要措施是植树种草和挖鱼鳞坑，80年代的小流域治理是以提高农户收入为目标，其主要措施是修梯田和培育经济林，即把减少土地表层沃土的流失量，作为提高收入的手段，而减少大江大河的泥沙量只是它的旁侧效应，这是小流域治理能够加快速度、提高效果的主要原因。此外，在家庭联产承包基础上延伸出来的户包小流域的治理形式，将搭便车的可能性降到较低程度，对于加快小流域治理也产生了一定的作用。中国现有水土保持设施的年保水能力为180亿立方米，年减少土壤侵蚀量11亿多吨，有效地缓解了进入江河的泥沙量。
2.生态农业的发展
生态农业以土地节约、劳动力密集为基本特征。中国的生态农业区别于发达国家的生态农业的显著特征是，它以经济效益为着眼点，寓环境保护于经济增长之中，依靠低能级资源替代高能级资源和物质与能量多级循环的配置模式，提高资源利用率和能量转换率，同时它也包括利用生物防治、减少农药施用量，利用秸秆还田、减少化肥施用量等措施。中国生态农业建设的规模已从户村乡发展到县域水平。目前，除国家选择的51个生态建设的试点县（这些县共有耕地面积327.33万公顷，人口2392万）外，还有省级生态示范县70多个，200多个县制定了生态农业建设的规划，山西吕梁等20个地市确定了生态农业发展规划，湖北等省制定了省级生态农业发展纲要。到21世纪，生态农业县将继续增加。由于成绩极其显著，一批生态农业典型，如安徽省颍上县小张庄，浙江省奉化市滕头村、萧山市的山一村，辽宁省大洼县的生态养殖场，已被联合国环境规划署授予全球500佳的荣誉称号。
3.环境保护的制度安排
国家环保局公布了《乡镇企业污染重点控制行为和重点区域名单》，将18个行业列为重点控制的污染行业，并根据污染轻重和危害大小，对分为禁止从事生产的行业、严格限制的行业、重点控制的行业，437个县市区镇被列为重点污染区域，其中特重点地区有159个。1994年，农业部决定在全国4亿公顷草牧场上推广内蒙古阿鲁科乐沁旗有偿使用草场的经验，至今已有25个省区，约7200万公顷草地范围落实了不同形式的草地有偿承包责任制。
中国作为一个发展中国家，能够在人均国民生产总值仅为数百美元的阶段实现环境相对稳定下的快速经济增长，是很不容易的。同时又要清醒地认识到，所谓环境状况相对稳定，是相对于环境质量较低的20世纪70年代末而言的，它只表明近20余年中国环境在总体上没有出现进一步的恶化，而绝没有环境状况已经不错的含义。中国的环境质量不仅同发达国家相比有非常大的差距，就是同自己确立的环境建设目标也有很大的差距。
二、乡镇企业对农村环境治理的冲击
尽管农村局部地区自然环境恶化有多种多样的原因，但对环境冲击最大的还是农村非农产业的快速增长，主要是乡镇企业的冲击。
1.乡镇企业的污染状况与特征
①乡镇工业污染物的排放量增加迅速。1995年达到高峰，1995～1998年出现好转，但这与经济不景气有关。②乡镇工业污染物排放量的增长快于全国平均水平，其主要污染物占全国工业污染物排放总量的份额越来越大。③乡镇企业中污染源企业所占份额有上升趋势，但污染强度基本稳定或趋于下降。④乡镇企业发展对环境的冲击集中在少数产业中。其中，造纸业是废水的排放大户，其废水排放量占乡镇企业废水排放总量的一半左右（1989年为44%，1995年为44.9%），废水中的化学耗氧量占我国乡镇工业废水中化学需氧量的份额接近70%（1989年为69.7%，1995年为67.6）；除造纸外，饮料、食品加工、纺织和化工也是化学需氧量的排放大户。水泥、砖瓦、陶瓷等非金属制品业是工业废气的排放大户，它们排放的二氧化硫、烟尘和粉尘分别占乡镇工业排污总量的49.9%、64.4%和76.8%。煤炭采选业和矿业则是工业固体废弃物产生和排放大户。它们的固体废物产生量、排放量分别占乡镇工业固体废物产生和排放总量的75%和83.5%。⑤在有污染源的产业里，乡镇工业企业造成的污染明显高于城市企业。例如，乡镇工业中造纸业排放废水8亿吨，已相当于全国1982年主要城市造纸行业的废水排放总量，单位产值的废水排放量为城市的2.55倍。⑥乡镇企业的污染总量与乡镇企业的经济密度具有正相关关系，而单位产值排污量与乡镇企业的经济密度具有负相关关系，即乡镇工业经济密度高的地区具有较大的污染总量和较低的万元产值排污量，反之亦然。如果把全国划分为乡镇工业发达的东部、比较发达的中部和相对不发达的西部三个部分，那么乡镇工业造成的环境污染既有共性，也有明显的地域特征。从总体上看，东部地区乡镇工业的总量很大，其污染源工业产值的绝对量也很大。所以从地域分布来看，乡镇工业污染集中在东部。中部河南、山西等省也较为突出。西部地区的乡镇工业以资源采集和初加工为主，属偏重污染型产业结构，但乡镇工业的总规模还比较小，其污染物排放总量还不大，但由于生产最为粗放，万元产值污染物排放量又特别大。
2.污染产生的主要原因
乡镇工业污染总量的增长，至少可以归咎于产出增长快、资源利用率低、污染处理率低、技术进步慢和环境管理不力等原因。①治理水平低。乡镇工业固体废弃物处理率与综合利用率都很低，燃烧废气的消烟除尘率不到城市工业的1／5，粉尘处理利用率不到城市的1／3，废水处理率和废水达标率等几项指标均低。②乡镇企业的环境管理较差。统计资料表明：乡镇工业交纳的排污费约占全国排污费征收总额的1／10，低于它的污染份额。乡镇企业的环境影响评价制度执行率仅为22.7%与城市大中型10%的执行率形成明显的对照，“三同时”制度执行率（14.5%）与大中型企业的执行率（90%）也有较大的差距。如果这种局面长期维持下去，乡镇企业必将会随其占全国污染总量份额的上升而成为中国环境污染的主体。③价格扭曲。比如，如果水资源价格比较高，即便水资源相对丰富，大多数乡镇企业也会采取节约用水的措施。④外部规模不经济。我国92%的乡镇企业分布在自然村，7%在建制乡镇，1%在县城，这种“村村点火、户户冒烟”式的发散格局，使乡镇企业缺乏利用外部规模经济提高经济效益的条件，也给企业带来实施治理污染措施的困难。⑤农村环保部门缺乏最起码的管理经费。据调查，农村环保部门的相当一部分管理经费，包括工资，要靠征收的排污费来解决。排污费不能用来治理污染，环保政策的实施必然受到影响。更为严重的是，环保部门要依靠排污费维持生存需求，在污染企业面前必然失去管理的权威性。在污染企业成为环境管理部门的收入源，更直截了当地说，在环保部门失去污染企业便维持不下去的情况下，其协助企业治理污染的积极性是很难激发出来的。解决这个问题，一方面，各级政府应确保环保部门的行政开支有稳定的来源，另一方面，政府必须做出排污费不能用做环保部门管理经费的严格规定。否则，农村环保管理工作是不可能做好的。⑥缺乏适宜的诱导政策。在解决乡镇工业造成的环境污染问题上，政府经常采用的是关闭乡镇企业的办法。由于污染源乡镇企业承受不了由此带来的损失，往往象征性地停产一段时间，不久重新开业。由此说明，解决乡镇工业污染问题，采取强制性措施的作用极为有限。
三、当前农村环境问题的治理措施与途径
(1)发育市场体系。中国是一个低收入的发展中国家，更需要通过发育市场，解决环境污染问题。发育市场的具体内容是：①发育要素市场。资源价格由市场上的供需变动决定，以诱发企业使用稀缺程度低的资源替代稀缺程度高的资源，是建立资源节约型的生产体系的必要条件。②发育排污权交易市场。实行排污许可证制度可以达到两个目的。其一是控制排污总量，其二是为开展排污权交易创造条件。目前，我国的排污许可证制度主要服务于第一个目的，而事实上第二个目的更为重要。排污权交易是利用市场机制解决环境问题的重要手段，为了提高环境治理的投资效果，应该在开展排污权交易试点的基础上，加速发育排污权交易市场。
(2)强化政府的职能。除了需要政府投资，最主要的职责是做出适宜的制度安排，包括诱发性制度安排和强制性制度安排，以诱导和强制企业采取预防和治理污染的措施。政府管理环境的主要任务是：规定生产过程中必须达到的环境标准，为生产者创造平等竞争的环境；通过发展公共品，解决企业自身难以消除的外部不经济问题。具体内容是：①运用有关环境和资源保护的法律、法规和必要的行政手段，实施可持续发展战略。至今，中国已制定了4部环境法律、8部资源管理法律、20多项环境资源管理行政法规和260多项环境标准，初步形成了环境资源保护的法律、法规体系。今后要在健全该体系的前提下将重点转移到司法上。②协调各级政府在环境治理方面的利益矛盾。③创造管理农村环境所需的条件。例如，各级政府要确保环保主管部门日常管理经费有稳定的来源，同时必须从制度上明确规定，征收到的排污费必须全部用于污染治理。
（3）设置乡镇企业发展区。在农村设置乡镇企业发展区，并设计和推行一套能使其有效运作的宏观调控政策，是消除乡镇企业发展中可能出现的环境问题必不可少的工作。乡镇企业发展区需要具备外延发展所需的空间和内涵发展所需的条件。由于各地发展水平差异较大，乡镇企业发展区在区位选择上不宜采用同一标准。追求规模经济的内在动力会使乡镇企业空间集聚具有客观必然性。政府设置乡镇企业发展区实际上是顺应这种客观必然性，更快、理智地为乡镇企业获取外部规模经济、避免外部规模不经济创造条件，以降低乡镇企业空间集聚所需付出的代价，尤其是延期支付的环境代价。
（4）加速生态技术创新和推广。改革开放以来是我国可以再生资源培育和自然生态环境保护研究成果丰硕的时期，清洁生产技术研究也有相当大的进展。但是，同亟待解决的问题相比，技术创新的数量和水平仍嫌不足。随着农村经济快速发展，有些技术已经难以继续应用，这意味着生态技术创新、升级已成为越来越迫切的问题。生态技术创新具有知识产权保护难的特征，完全依靠市场机制诱导，实际完成的技术创新必定低于技术创新的可能性。为了最大限度地发挥技术创新在保护环境中的作用，政府应对生态技术的创新和推广给予有力的扶持。
（5）对污染源企业关、停、并、转给予适当的经济补偿。解决乡镇工业污染问题，关闭乡镇企业并非治本之策，最多只能见效于一时。乡镇企业由此带来的损失，是其接受政府采取的调控措施的基本前提。为此，政府对实施关、停、改、转等宏观调控措施的污染源企业给予适当的补偿，把自己实施宏观调控政策的权利和应尽的责任统一起来，是十分必要的。
第四节 当前我国农业和农村可持续发展面临的问题我国是发展中国家，人口众多，资源紧缺、经济、技术落后，自然灾害频繁，发展农业生产的限制因素较多。建国50多年以来，我国人民为了求生存和发展，改造自然，开发资源，加快经济 发展，取得了巨大成就；但是，由于没有正确地遵循自然规律和经济规律，盲目超量开发利用资源，破坏了生态环境，造成水土流失、土地退化、环境恶化等。特别是近年来，只求经济效益，对资源保护和管理不力，只求索取，不求投入，掠夺式利用资源，加剧了资源破坏和环境恶化。由于城市和工业发展，盲目占用耕地，致使耕地面积和人均耕地面积减少。因此，合理开发利用资源，保护生态环境，发展持续农业，促进农村经济的发展，是我国实现农业现代化的重要决策，具有重要的战略意义。
一、农业与农村经济系统可持续发展面临的难题
我国农业经济可持续发展面临众多不容乐观的制约性因素：
(1)我国农业剩余劳动力的增多和人均农业资源的减少。据预测，至本世纪30年代，我国人口可能增加到15～16亿。人口大量增长和城市化、工业化对自然资源需求的增大，将使我国人均占有的农业资源越来越少。1978年，我国有农村劳动力3.06亿，其中从事农业的有2.84亿，从事非农产业的只有0.22亿。而到1997年，我国农村劳动力增加到4.5亿，虽然非农产业消化了1.3亿，从事农业的劳动力依然增加到3.234亿，劳均耕地面积不断减少。1952年至1997年，我国人均耕地由0.187公顷下降到0.093公顷，目前劳均耕地仅有0.33公顷，户均耕地不足0.7公顷，是世界上农户经营规模最小的国家之一（户均耕地国际略比：美国160公顷、法国25公顷、意大利8公顷、日本1.2公顷、韩国1公顷）。尖锐的人地矛盾直接制约着我国农业的规模化发展和生产效率的提高。
（2）农村人力资源的素质低下和大量剩余，耕地和口粮的重压，使我国农业生产结构调整受到严重的制约。我国农民文化素质总体偏低，农业人口中具有初中以上文化程度的仅占40%，文盲半文盲占农业劳动力总数26.5%；劳均拥有的农业固定资产低，约为美国的1／100。2000年我国牧业产值占农业产值的29.7%，而发达国家一般占到50%以上。生产结构不合理和人均支配生产资料有限，使得我国农业劳动生产率低、效益差。目前，我国农民人均产值约为工人的1／5，农业劳动生产率仅约为美国的1／70。
（3）农业基础设施建设投入不足和农民投资“非农化”倾向强烈，致使我国农业现代化所需投入的技术、装备、管理、信息等要素有限，自我积累和自我发展的能力差。20世纪50至70年代，我国曾进行过大规模的水利建设，农业生产条件有了明显的改善。但是，近年来，我国农业基本建设投入日趋下降，从“二五”、“三五”、“四五”、“五五”时期农业基建投入平均占全国基建总投入的11.3%、10.7%、9.8%、10.5%下降到“六五”、“七五”、“八五”时期的6.2%、3.2%和3.0%。目前，我国已建成的8.4万多座水库中有1／3在带病运行。受价值规律调节，作为农业投资主体的农民和农村集体近年来投资取向“非农化”较为强烈，农业剩余较多地投向二、三产业。农户固定资产投资总额中，农业投资比重有下降的趋势。农业基础设施建设和保护不足，以及农户农业的粗放式经营，使得资源浪费严重，生产成本偏高，抗灾能力弱，生产波动性大。
（4）双层经营体制中“小而全”的农户经营和“大而松”的集体经济使农业走向规模化、专业化、集约化步履维艰。广泛分散的农户小生产与千变万化的大市场之间的矛盾依然很突出，目前，联结农户和市场的中介组织还没有稳定的组织实体，农业一体化经营中的“利益链”安排尚没有较好的产权机制，农技推广缺乏有力载体。
（5）农产品增长潜力有限，较难满足人口和经济增长的需求。我国的粮食、棉花、肉类等主要农产品已跃居世界首位，耕地粮食单位产量也居世界前列，但按人均占有农产品产量计，我国依然处于较低水平。随着人口增长和经济发展，对农产品的需求量将大幅度增长，但受制于我国后备耕地资源少和单产提高潜力有限，我国农产品有效供给将越来越成为难题。
目前，我国已加入世界贸易组织，中国农业已步入“WTO时代”。由于我国农业生产规模过小，现代化装备水平低，比较效率低下，其竞争力与发达国家相比悬殊较大，因而，新形势下我国农业发展将面临更大的压力和挑战如农产品标准化的挑战和国际市场供求波动的挑战等。
二、我国农村经济可持续发展面临的主要制约因素
第一，在二元经济的背景下，我国农村经济结构日益朝城市形态发展，但当前却无法以相应的城市化为空间载体。由于乡镇企业产权的社区属性，阻碍了乡镇企业在地域上的聚集，使农村工业化普遍只能依托于小城镇和自然村望而却步，无法与现代城市相结合，导致农村城市化严重滞后于工业化。由于农村小城镇的作用主要限于社区内，其经济聚集程度普遍很低，许多小城镇仅是相对集中的居民点，缺乏产业聚集空间载体的功能，“镇村相像”的现象较多。农村工业化与城市化脱节，使农村的产业结构与空间基础载体之间发生很大偏离，由此导致了农村工业一方面同城市工业同构，另一方面又形成相对封闭的内循环，无法融入城市工业体系。并且，第三产业失去城市载体，也使其发展严重滞后于工业化进程，导致整个农村产业结构呈低级形态发展。
第二，乡镇企业原有的有利经济环境和优势条件正趋于弱化或消失，由于乡镇企业所处的地理环境、人文状况，以及其资本、技术、管理上薄弱等劣势，使其在当前产业结构雷同度较高的激烈市场竞争中，处于不利地位。在买方市场的条件下，其增长势头将日趋减缓。
第三，我国农村集体所有的产权制度阻碍了现代企业制度在企业中的建立，并妨碍其资本进入资本市场运营和重组，这在很大程度上制约了乡镇企业上规模、上档次的速度。乡镇企业面临着以产权改革为核心的“二次创业”，因此，如何界定和设置乡镇企业产权，在农村资本市场发育不良的条件下，加快其“改制”的步伐，是尚待求解的难题。
第四，农村工业布局过度散乱和农村城镇“泛小镇”化，使乡镇企业集约化和农村第三产业发展受到很大制约，农村内部消化剩余劳动力的能力正在减弱。受发展速度下降和企业技术进步、资本有机构成提高及布局分散等因素影响，近年来，我国乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力明显下降。1995年和1996年，乡镇企业吸纳的新就业人数分别为844万和646万，而1997年就业人数却减少了58万。据统计，1997年全国乡镇企业吸纳的农村劳动力为1.25亿人，1999年为1.27亿人，比上年增加了200万人；2000年这一数字是1.28亿人，比上年增加了100万人；2001年与上年大体持平。“八五”期间，我国农业中的劳动力总量减少了1001.9万人，而整个“九五”期间，在农业中就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还增加了463万人。如不开辟新的转移渠道，仅靠在农村内部、靠发展乡镇企业就地转移这一种方式，本来就相当严重的农民就业不充分的状况将会更加恶化，对提高农民收入和保持农村稳定都极为不利。发展第三产业是农村“低成本”消化剩余劳动力最具潜力的出路，但农村城市化走进“泛小镇化”误区，大大制约了这一出路。据统计，发达国家的大、中城市工业与第三产业的劳力比为1∶2至1∶3，我国大、中城市这一比例为1∶1左右，而我国农村的小城镇规模通常较小，因此，发展第三产业的空间也十分有限。
对农业生态环境进行大规模的建设，是实现经济与社会可持续发展的战略措施。在新世纪中，应坚持不懈地开展大规模的农业生态环境建设，依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿 藏和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制。现阶段农业生态环境建设的主要目标和任务有以下几个方面。
一、生态保护和建设
在“十五”乃至更长一段时间，继续大力开展植树种草、防沙治沙、改良草场、水土保持等工作，有效保护和恢复生态环境；把热带森林、天然林、湿地、生物多样性丰富地区和生态脆弱区等生态系统放到相应的位置，采取有效措施予以保护。继续坚持“谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁利用、谁补偿”的原则，加强资源开发活动的生态环境管理，加速推行生态环境影响评价等行之有效的管理制度。到“十五”末，建立起生态环境保护和自然资源管理的法规体系，基本实现资源的开发与合理利用，遏制生态环境加剧恶化的趋势，把农业生态环境建设引向良性循环的轨道。以增加森林资源、保护和改善生态环境为目标，以防护林体系工程建设为基础，加快造林绿化步伐，完善“三北”、长江中上游、沿海、太行山绿化、平原农田防护林体系工程，全面铺开黄河中游、淮河太湖流域、珠江流域、辽河流域防护林体系工程建设，基本构筑起绿色生态屏障。加快森林资源培育和用材林基地建设，提高森林资源的数量和质量，发挥森林在生态环境建设中的主体作用。
继续大力开展长江、黄河、珠江、海河、淮河、松花江和辽河七大流域的水土保持建设，重点治理黄河中游和长江上游的水土流失。加大风沙区生态建设力度，植树种草、治沙造田，合理开发利用沙区资源，积极发展沙产业，重点抓好治沙工程试验区的建设。加快对草原退化、沙化、盐碱化的治理，改良天然草原，建设高标准的人工草场，改良沿海滩涂。
二、环境保护
围绕“十五”农业发展目标，大力发展生态农业，控制农田污染和农药化肥对水环境的污染，扭转农业污染和农业生态环境破坏加剧的局面，改善农业环境质量，使农业走上可持续发展之路。与此同时，注意改善村镇环境和农民居住环境。
制定农业环境管理法规和标准，建立健全农业环境管理体系，加快农业环境监测网建设，实现监测工作常规化。对农业环境重点污染区进行治理，防治农用化学污染，有效施用化肥，加快农药新品种研制开发，增加高效低残留的新品种产量，推广病虫害的综合防治和生物防治措施，防治畜禽养殖场的粪便污染和水产养殖带来的污染。
三、自然保护区和生物多样性保护
加快建立和完善全国自然保护区网络，进一步扩大自然保护区的数量和面积，形成类型齐全、级别明确、布局合理、面积适宜、建设与管理初步协调的自然保护区网络。
加强对珍稀濒危物种的就地保护，积极开发物种迁地保护和繁育基地，建立国家级濒危动植物种基因库和各类物种遗传资料数据库；建设国家级生物多样性保护开发研究室和珍稀濒危野生动植物保护研究试验室，有效地保护生物多样性。
四、地质环境保护
强化地质环境监督管理，建立起适应社会主义市场经济体制要求的地质环境监督管理体系，保护地质环境，合理开发利用地质资源，努力减少地质灾害损失；查明我国地质灾害的区域分布规律和发育特征，完成全国省级地质灾害防治区划，开展地质环境监测和地质灾害预测、预报，建立和完善地质灾害监督网及数据库。到2010年，使一些有直接威胁的重大地质灾害得到治理；开展矿产资源开发对地质环境和地面生态环境影响的现状调查与评估，抓紧完成南水北调工程和黄河下游治理工程的环境地质影响论证和评估；加强对地下水资源的保护，使不合理开发地下水资源的状况得到控制，实现水资源的可持续利用。
五、海洋环境保护
加强海洋环境管理，控制近海海域污染和对生态的破坏，使部分污染比较严重的重点河口、海湾、海域的环境质量有所改善，防止新经济开发区临近海域的生态破坏，力争减轻海洋环境灾害。
完成近海海洋环境功能区划，扩展管理领域，对海域逐步实施环境监督管理。建设海域生态监测网络和各种类型的生态监测站；建设国家海洋病毒检测中心，开展近海传染病毒监测；建立国家赤潮预报中心和赤潮监测网。
第六节 实现农业和农村可持续发展的主要途径
一、加快以水利为重点的农业基本建设
农业是国民经济的基础，而农业基本建设又是农业发展的基础。改革开放以来，我们各级政府在加强农业基本建设，改善农业生产条件上作了很大的努力。特别是近年来，又把环境保护、可持续发展摆到战略位置，把改善农业生态环境提上日程，取得了明显的成绩。但是同时也要看到，我国农业的基本建设离现代农业的要求还相差甚远，许多环节还很薄弱，亟待改善。根据十五届三中全会决定精神，在加强以水利为重点的农业基本建设和改善农业生态环境上，要着重抓好以下几方面的工作：
(1)水利建设要坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举。按照1997年10月国务院正式颁布的《水利产业政策》，水利建设和水利事业发展必须明确事权划分，确定各类水利项目的建设性质，理顺管理体制和投资渠道，合理调节水资源的供给、使用保护、处理等各个环节的利益关系，实现水利产业化。
（2）重大水利工程建设，要从长计议，全面考虑，科学选择、周密计划。目前的当务之急，是要加大水利投入，加快长江、黄河等大江大河的治理。要继续以防洪减灾为中心，重点安排好在建水利项目特别是黄河下游治理、长江中下游重点堤防段建设，淮河、太湖及其他重点湖泊治理等防洪工程建设，进一步提高大江大河的防洪标准。扎扎实实大干几年，把大江大河大湖的干堤建设成高标准的防洪堤。要抓紧长江三峡、小浪底、万家寨等主要江河控制性工程的建设，提高对河水的调蓄能力。
（3）要动员社会力量，加强对中小河流的治理，改善小流域的水利设施。要抓紧对现有的病险水库进行除险加固；加强重点行蓄洪区安全建设、灌区续建等一批意义重大的水利项目的建设；要继续加强城市防洪工程建设和海堤建设，进一步健全气象、水文、防汛等服务体系，提高综合防洪抗灾能力。在增强防洪能力的同时，也要注意针对我国水资源较缺的实际，努力解决干旱缺水问题。要加快现有大中型灌区水利设施的修复和完善，要坚持不懈地搞好农田水利基本建设，继续搞好以节水为中心的灌区续建项目和高标准节水示范项目的建设，做好大型灌区的节水改造工作，大力提倡节约用水，合理调配水资源，推进城乡节水事业的全面发展。大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施抓紧抓好，大幅度提高水的利用率，努力扩大农田有效灌溉面积。
（4）改善生态环境的重点是要大力提高森林覆盖率。森林可以说是陆地上最重要和最复杂的生态系统，也是陆地上分布最广，能有效影响并改变自然环境状况的一种生物。在历史上，我国曾是一个森林资源极为丰富的国家，但由于人口过多、战乱频仍、过度砍伐等原因，特别是近几十年来垦山造田、乱砍滥伐，使我国退而成为一个森林资源贫乏的国家。据1989～1993年第四次全国森林资源调查的结果，全国森林面积仅为133.7万平方公里，仅占全球森林面积的3%～4%。我国森林的覆盖率大约只相当于全世界森林平均覆盖率的1／3，人均占有森林面积只占全世界人均占有面积的1／6多一点。过度地砍伐森林使生态环境遭到很大破坏，1998年长江大洪涝的一个重要原因，就是上游地区森林过度砍伐，造成植被破坏，降低了抗洪能力。为此，党的十五届三中全会《决定》提出：“从现在起就要调整林工企业的主营方向，变伐木为营林，有计划地停止天然森林的采伐，切实保护大江大河上游的森林植被”。这是改善农业生态环境的一项非常有力的措施。要把长江、黄河的上中游地区，同沙区和草原区作为全国生态环境建设的重点。大力植树种草，实行封山育林，加快小流域综合治理，加强水源涵养，水土保持，提高防御风沙能力，切实改变江河泥沙严重淤积、草原沙化的状况。在农业生态环境不断改善的基础上，通过科技进步，变目前的中低产田为高产田，提高农业生产能力。
（5）坚持农业可持续发展战略，走生态农业的道路。这是一个很复杂、涉及多方面的系统工程，要从多方面积极努力。要通过立法，禁止毁林毁草开荒和围湖造田。毁林毁草的恶果我们在前面已经提及，围湖造田其实也已经让我们尝尽了苦头。湖北省在历史上曾被称为“千湖之省”，但目前仅剩下湖泊320多个，湖面由原来的0.8万平方公里缩减至目前的0.23万平方公里。其他如洞庭湖、太湖、巢湖、鄱阳湖等也程度不等地被围垦。围湖造田虽然从短期看增加了耕地，增加了粮食产量，但由于破坏了生态系统，所造成的损失远远大于所得。一个最直接的后果就是降低了湖泊调蓄洪水的能力，同时也减弱了环境自然净化的能力，加速了湖泊鱼类资源的衰减。所以，对过度围垦的湖泊，要尽快还田于湖。我国还有辽阔的草原，草原也是生态系统的重要组成部分。要进一步加强草原建设和保护，治理草原退化、沙化和碱化的问题。
（6）要进一步加强环境保护，防治环境污染，要把污染控制放在与自然生态系统保护同等重要的位置，通过科技进步，控制工业、生活及农业不合理使用化肥、农药、农膜等对土地和水资源持续发展的一个重要方面。加强环境保护，改善农业生态环境不只是政府的事情，同时也与广大农户利益密切相关，要制定相应的政策，鼓励推进“四荒”即荒山荒沟荒丘荒滩等使用权的承包、租赁和拍卖，加快开发和治理，并切实保障开发者的合法权益，调动开发者的积极性。通过全民努力，使我国农业生态环境有一个根本的改善。
二、切实增加对农业的投入
加强农业农村工作，包括农田水利建设和生态环境改善，以及提高科技等方面都离不开增加农业的投入。可以说，切实增加农业投入是一个带有根本性的问题。近年来，在我国农业生产中所出现的一系列困扰农业发展的问题，比如，生态环境恶化，水旱灾害频繁，农业基础设施脆弱，抗灾能力薄弱，农业综合生产水平的提高赶不上需求的发展等等，无一不与投入不足有关。所以，我国农业现在已经到了非大幅度增加农业投入不可的地步了。落实党中央、国务院加强农业的各项决策，必须使增加农业投入落实到位。
多年来，我们一直讲，发展农业要一靠政策，二靠科学，三靠投入。现实情况是，农业投入低已成为制约农业发展的最重要的因素。从总体上说，增加农业投入，一方面要增加政府投入，第二方面要增加农户投入，第三方面要动员社会资金增加投入。与此相应的，就需要调整政府和农民的行为，同时，要改革农村金融管理体制，开辟社会筹资渠道。
（1）调整我国经济发展战略，真正把农业放在基础地位来看待。从我国国民经济的整体发展来看，农业相对滞后的问题已经相当突出，工业和农业一条腿长、一条腿短的现象实际上更严重了，这对于整个国民经济的协调发展是不利的。从理论上说，国民经济持续稳定的发展速度，应该建立在结构协调的基础上，假若结构发展不协调，那么，国民经济总体的发展速度就要受到发展慢的那个产业的制约。这方面，我们过去已经有了许多教训。农业作为国民经济的基础，对国民经济总体的发展有着决定性的影响，如果忽视了农业的发展，一味追求其他产业发展的高速度，总有一天，国民经济的发展会因为农业支撑力的断裂而出问题。加快农业发展，从国民经济总体来考虑，必须调整发展战略，真正按农轻重的次序来规划国民经济的总盘子，只有把这项工作抓好了，发展农业，增加投入的问题才有可能获得解决。否则，如果一味地追求国民经济发展的高速度，农业仍然被置于“说起来重要，干起来不要”的位置。
（2）根据我国农业发展的需要，进一步加大政府对农业的投入。在市场经济条件下，由于受比较利益的吸引以及其他方面的因素，政府投入多指向回收期短，收益快的工业部门，从而形成政府投入的非农倾向。要加大政府的投入，首先要从根本上纠正对农业投资忽视的行为，通过明确的制度和法律形式保证中央政府和各级政府对农业长期性、全局性的资金供给。二是要通过制定有关政策措施，分担农业经营者的市场风险。三是逐级建立农业发展基金制度，通过税收等手段使发展基金不断增加。中央政府和地方政府对农业进行投资的范围要划分清楚，那些该中央来办，地方办不了的事，由中央投资去办；那些应地方上办的事，应由地方增加投入去办。
（3）积极鼓励和引导农户投入。改革开放以来，农村经济实力显著增强，农户的储蓄存款也日渐增多。增加农业投入单纯依靠国家财政是不行的，要想法把农民手中的这部分资金调动起来，投到农业生产中来。农户直接投入生产的资金，多属于日常经营性支出和小型农田水利建设等方面的支出，其特点是支出范围广泛，但数额相对不大。如果能通过有力的政策引导，使农民手中的资金投入这些方面，必然大大提高农业劳动生产率。为了有效地增加农户这方面的支出，应通过立法界定农户在生产经营上的投资职责，规定农户必须承担的生产经营性投入。同时，制定有关政策，保护农户投入的收益结果能按照“谁投入，谁得利”的原则使投资者获利，从而保护农户投入的积极性。
（4）发展壮大集体经济，以工补农。近年来，农村乡镇企业发展很快，集体经济的实力也有了一定程度的增加，但集体投入于农业生产的资金却依然处于较低的水平上，这种状况对于农业生产的发展是不利的。一般来说，在农村乡镇企业发展的初期，应由农业来哺育和促进其尽快成长，但当其发展到一定阶段时，应反哺农业，促进农业和农村非农产业的协调发展。鉴于我国地域广阔，各地非农产业的发展很不平衡，农村集体经济的实力不大一样，因而对集体投入不宜划一要求。从总体上说，由于沿海和我国东部地区，乡镇企业发展较快，集体经济实力较强，应拿出更多的资金投入农业，而中部、西部地区则应随集体经济的不断壮大而逐步增加投入。
（5）完善农业信贷功能，拓宽农业筹资渠道。增加农业投入，要充分发挥农业金融和信贷的作用。要按照建立社会主义市场经济的要求和农业发展的需要，进一步建立和健全农业投资的财政金融调控体系，并充分运用信贷杠杆，发挥农业信贷的分配和监督功能，规范农村金融机构的信贷投入范围、方式、行为等。同时，要尽快建立和完善农村资金市场，选择一些较好的农业发展项目，通过发行债券等方式向社会筹集资金。此外，还可进一步拓宽利用外资渠道，以吸引更多的外资用于我国农业的发展。总之，农业发展，是关系到12亿人生存生活的大事。大家的事要大家办，当然，如何把社会投资的兴趣吸引到农业投入上来，还有许多问题需要进一步研讨解决。
农业发展，必须依靠切实有效的农业政策性投入。只有从多方面增加了农业的投入，才能够推动我国农业上新的台阶，顺利地实现党中央提出的农业发展和农村经济工作的目标。
三、搞好农业的综合开发利用
我国人口多、土地少，要促进农业的发展，单靠规模扩大的粗放式经营是不行的，而必须在农业综合开发上下功夫，向农业开发要潜力，全面提高农业的综合生产能力。应该看到，我国幅员辽阔，农业历史悠久，一些自然资源总量居世界前列，而且在长期的农业生产过程中积累了丰富的开发利用经验，对世界农业的发展和进步，做出过辉煌的贡献。今天，在改革开放和社会主义现代化建设的新形势下，党的十五届三中全会《决定》又一次提出了改善生态环境和农业综合开发的问题。从我国经济发展的长远战略角度来看，单纯对现有的耕地进行保护还是不够的，还必须有一个相当数量的土地储备，这就要求我们要向生产的广度进军，在保护现有耕地的基础上，尽可能扩大农业用地。据全国2444个县级单位的概查结果，我国目前约有宜农荒地5亿亩尚待开发，这是一笔丰厚的后备土地资源，要通过改革土地产权制度及制订一系列有利于开发的政策措施，调动农民的积极性，尽快把这部分宜农荒地开发出来，把一切可以利用的土地有计划地合理利用起来，使我们民族赖以生存的生命线得以巩固和加强。要保持我国农业持续稳定发展，增加粮食总量，就必须更加合理地利用土地资源，在广度开发和深度利用上下功夫。
向广度开发，就是要在保护现有耕地的基础上，尽可能地扩大农业用地。与世界其他国家相比，虽然我国人均占有耕地少，后备土地资源不足，但并不等于土地资源广度的开发上已经没有什么文章好作。仍从全国2444个县级单位的概查结果来看，我国现有的土壤面积不少于132亿亩，目前的耕地资源仅占国土面积的百分之十几。当然，由于其地形和气候条件的复杂，以及科学技术进步的程度还不足以使100多亿亩都变成耕地，但其中仍有较大的开发空间。除宜农荒地5亿亩外，可供利用的草地、草坡40多亿亩，可供养殖的淡水面8500多万亩，可供利用的近海海面就更多。这些，都是具有很好利用价值的土地，把它们开发出来，也就增加了我国可利用土地资源的总量，扩大了农业生产的规模。
在深度上利用，就是采用先进的农业技术措施，改善经营方法，提高单位土地面积的产出率。国务院提出发展高产优质高效农业，走的就是从广度和深度结合上更有效地利用农业资源的路子。发展高产优质高效农业，首先要在观念上有一个大的转变。即把传统的粮食观念转变为现代的食物观念，把发展农业从仅仅依靠现有土地开发转向开发利用全部国土资源，为适应发展高产优质高效农业的需要，对目前我国农村的种植业结构要进行必要的调整，最根本的就是要变当前的“二元结构”为“三元结构”。所谓“二元结构”，就是种植业由粮食和经济作物组成，而“三元结构”则在种植业原有的“二元结构”中，加进饲料作物。其结果，提高了农作物的综合利用率和转化率。发展高产优质高效农业，势必要求在更大程度上依靠科技进步。农业科研、教育和技术推广要尽快转到以发展高产优质高效农业为主的轨道上来，同时，还要加强水利、交通、气象、农机等生产条件和基础设施的改善，不断提高农业综合生产能力。
我国农业资源除耕地外，还有大量的森林资源、水资源、草原资源、海洋资源、滩涂资源等等。开发利用好这些资源，同样是我国发展农业的新课题。
进行农业综合开发，促进农林牧副渔各业同举并进，是充分利用农业资源的根本途径。但是，由于我国地域辽阔，各地情况很不相同，因而对农业的综合开发不能采取某一种模式，不能只走一条路子，而要根据本地的情况，适合朝什么方向开发，就把着力点放在什么地方。从自然资源分布的地理差异来看，东南沿海地区，农业自然条件比较优越，人口稠密，经济发达，交通便利，是我国主要农产品的集中产区。但是近年来由于各种原因，耕地面积减少较快，长江三角洲、珠江三角洲周围的广大农业区，人均耕地面积已经普遍位于全国平均线以下，有些县甚至人均几分地，人口与农业资源的矛盾相当突出。在这种情况下，这些地方一方面积极保持和扩大耕地面积，同时，要依托良好的资源条件和技术条件，走农业集约发展的道路，尽快地发展起高产优质高效农业。而西北地区，农业自然条件比较差，人烟稀少，社会经济不发达，种植业仍处在粗放型生产阶段，畜牧业也停留在依靠天然草原放牧阶段，在很大程度上，仍然需要靠天吃饭。相比较起来，人口与资源在这个区域的矛盾主要表现为劳动力少，素质较低，已开发的资源未能充分利用。同时，由于受到科学技术等因素的限制，后备资源难以开发。对于这些地区，就不能像沿海发达地区那样，把开发的着力点放在农业种植业上，而要把着力点放在畜牧业上。当然，在解决了水利的条件下，也要注意多建立一些农业高产区。从现有勘查的情况来看，我国西北地区拥有较丰富的地下资源，把这些资源开发利用起来，将会使这里的面貌迅速得到改观。
实行农业综合开发，促进各业并举，是促进农业结构合理调整与农业自然资源优化配置，进一步提高资源利用效率和农业综合生产能力的重大战略措施，从我国现有耕地的情况来看，高产的一二等地仅占全国耕地总面积的22%左右，中产的三四等地占41%，其余均为低产田。如果通过综合开发大力改造这78%的中低产田，不要说使之达到高产田，只要每亩能增产50公斤粮食，全国粮食总产量即可达到数百亿公斤。如果全国的荒山、荒滩、荒地、草原、草地、草坡都得以充分运用，则农业发展会是一幅非常诱人的前景。
