2005-6-11 18:53:00 来源: () 网友评论篇
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我国当前城市经营的内涵与实质
观察迄今为止关于城市经营问题的讨论，可以发现已经形成了泾渭分明的赞否两论。有人盛赞城市经营是“城市建设的全新理念”和“城市发展方式的革命”，也有人认为“城市经营在性质上属于政府的‘越位’行为，不宜提倡”。那么，城市经营究竟意味着什么？
关于城市经营的内涵，目前可谓是众说纷纭。有人将其归结为“政府在市场经济条件下，运用市场的手段对城市的各类资源、资产进行资本化的运作与管理”。也有人提出，经营城市是“把城市当成一个特殊的产业来经营”，要“以市场运作的方式经营城市，实现投资主体多元化，项目营运市场化，设施享受商品化”。
从这些抽象的概念中，实际上还是很难把握城市经营的庐山真面目。马克思说过，一个行动要胜过一打纲领。要准确理解城市经营的实际内涵，最好还是来观察一下各地政府在经营城市的口号之下到底作了些什么。根据大量有关城市经营的实例进行归纳整理，我国目前的城市经营主要可以分为以下几类。
一是通过土地出让获取收益。这可以说是大多数城市的城市经营的最主要内容，因为这对政府而言是一条最为便捷和大宗的收益渠道。据国土资源部统计，到2002年底，全国累计收取土地出让金达到7300多亿元。在很多地方，来自土地出让的收入规模甚至可以与税收收入相匹敌，成为城市建设的重要乃至主要的资金来源。
二是通过建立基础设施项目投资回报补偿机制，吸引外资和民间资本进入城市基础设施建设与运营领域。
三是向外部投资主体出让政府所拥有的资产的所有权。包括出售政府拥有的中小企业、办公楼等等。
四是利用政府掌握的特许经营授权的职能，对城市公共设施的特许经营权、以及依附于公共设施之上的冠名权、广告设置权等进行拍卖转让。
五是将一些原来由政府直接从事的市政事业委托给民间企业去做，如清扫保洁、垃圾收集、街道两旁绿化、市政设施维护等等。
实际上，上述这些城市经营活动究其实质，可以进一步区分为这样两类。一类属于城市政府为弥补其履行职能时遇到的财源不足，而在获取资金收入、或吸引外来资金投入方面所作的努力，可称之为“资金获取指向型”城市经营。还有一类属于城市政府为提高公共服务的效率，而在公共服务部门引入市场机制的努力，可称之为“服务效率指向型”城市经营。从我国迄今为止的城市经营实例来看，显然是资金获取指向型城市经营占据了绝对主导地位。
城市经营热在我国兴起的根源
城市经营的概念在国外早已有之。在日本，1971年就有一本名为《城市的经营》的书籍问世。在该书中，时任神户市长的宫崎辰雄先生将城市经营的内涵概括为：高效地提供城市公共服务；涵养税源以确立城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护公共的利益。从所介绍的神户市的范例内容来看，神户市的城市经营虽然在资金获取方面做得相当出色，但仍是把提高公共服务效率放在首位的。为了更好地把握市民对市政管理的需求，神户市实施了对全体居民的问卷调查，并建立了审议会、市政监督员、市政恳谈会等多项制度，积极推进居民对市政的参与。为了尽量减小市场经济带来的外部负效应，市政府与当地的大企业签订了“公害防止协定”，明确了减少污染排放的目标与责任。宫崎辰雄先生认为，一切行政活动的终极目标都是最高效地提高市民的福祉水平，如果说企业经营的理念是“以最小的成本获取最大的利润”，那么城市经营的理念就应当是“以最小的市民负担获取最大的市民福祉”。
与发达国家的情形相比，我国近年来兴起的城市经营偏重于资金获取指向型，且热度之高、来势之猛可谓前所未有。造成这种现象的根源，最主要的原因有以下两点。
第一个原因是地方政府的事权与财权的不对称。我国在1994年实施了分税制改革，改革的一个基本目标是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。1993年时这个比重为22％，2002年上升为54．9％。但是，这次分税制改革由于种种因素的制约，并没有解决事权与财权不清这个我国财政体制多年来一直存在的缺陷。而且在财力大量向上集中之后，地方政府的职能、职责范围几乎丝毫未变，使得地方政府的财力与事权及支出范围极不相称。要干的事多而来自税收渠道的收入来源少，必然迫使地方政府千方百计地寻求一切可能的收入来源。在这种情况下，城市政府对城市经营表现出高度的热情是很自然的事情。
第二个原因是，在现行土地制度之下，土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间。同时，我国快速的工业化和城市化进程又对土地的从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转有着巨大的需求。因此，城市政府能够从土地的使用权交易
