2007-8-27 15:07:00 来源: 民主与法制时报() 网友评论篇
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行政垄断存废背后的利益博弈
《反垄断法》从1994年列入“人大”立法程序至今13年里，一直充满变数。余晖说，其中最关键、也最具争议的问题就是反垄断立法中是否规制行政(性)垄断。在草案某一稿的意见里，行政垄断这一章曾经被整体删除，然后又被恢复原状。这种法条上的争执，根源在于法条背后的利益。
“中国的反垄断立法或多或少一直受到来自某些行业以及政府部门的抵制。《反垄断法》草案对垄断性行为有明确的界定，而行政性垄断都具有这些行为，所以《反垄断法》一出台，首先查处的就是行政性垄断，那么势必引起这些行政性垄断企业的抵制，它们会搬出原有的法律和各种政策寻求法外开恩。”余晖说。
“经过几次反复，行政性垄断在《反垄断法》中避而不谈是不可能了，一些属垄断行业的部门又提出了豁免的说法。”余晖说。在草案讨论中，一些垄断性行业如电信、电力、邮政、民航、铁路等部门往往以本行业的特殊情况为由，要求从《反垄断法》中得到豁免。
余晖认为，《反垄断法》一旦对行业豁免开了口子，垄断行为非但不受反垄断法律制约，反而还要受到部门法的法律保护。例如电信法、航空法、电力法、邮政法、铁路法等，虽然大家已经呼吁重新立法，只有邮政做了一些工作，但是由于种种微妙的原因现在也停滞不前。没有重新立法就意味着原来的法律都有效力，一些行政性垄断行为就会受到原有法规、法律的保护。这种关于豁免权的法律争议背后，当然也是垄断行业对于自身既得利益的争夺。
商务部条法司副司长郭京毅在一次座谈会上说，目前《反垄断法》出台受阻的症结在于草案条款与现有产业部门的职权和相关行业法规之间难以协调。倘若按照《反垄断法》的条款对这部分垄断行业进行制裁或解散，就会触及这些部门的行政职权及相关的行业法规，正因各方对此争执不下，《反垄断法》才千呼万唤不出来。
在分析《反垄断法》出台之艰的背景时，余晖说：“行政性垄断有历史必然性，但是我们的改革者在改革的过程中，有意无意地忽视了垄断性行业深化改革的必要性。仅仅是为了做大国有企业，认为国家控制这些企业就掌握了经济命脉。”
黄勇对本报记者说：“西方的《反垄断法》是在完全市场经济环境下诞生的。在一个计划经济环境里，或者一个半计划经济环境里，要立一部高质量的反垄断法律是不可想象的。而我们的国情就是，我们是在转型时期，在市场需要进一步完善的时候，要出台一部这样的法律。”
显而易见，即将交付审议的这部《反垄断法》草案诞生于激烈的争执之中。就像余晖所说：“我们目前的重大政策、战略、以及重大法律法规的出台，都是一场博弈后的利益妥协。”但这场博弈后的妥协却并没有让众人皆大欢喜。
曾有民营企业主表达了和余晖同样的态度，如果不解决行政性垄断，那么《反垄断法》应暂不出台。北京市消费者协会邱宝昌前几日刚参加《反垄断法》立法研讨会，他用比较中庸的言辞说，草案还是有不少问题。
自身变革收效甚微
一方面垄断企业在立法的博弈中，为自己争取着最大利益，另一方面垄断企业在社会舆论的强压下，也在悄悄地进行变革，但收效甚微。
在《反垄断法》难产的13年中，垄断行业进行的内部改革较之法律成果则更为直观。黄勇教授说，垄断行为集中表现在两项控制上，一是市场准入，二是价格。传统垄断行业如铁路、电力、电信、石油、林业正是通过这两项确保其在市场中的控制地位。反垄断法立法13年里，在外界声势浩大的“讨伐”中，垄断行业的自改也正从这两项控制中寻找突破。
大秦铁路(行情论坛)的上市，是一个垄断行业自身变革的典型案例。铁道部运输经济研究所原所长文力说，大秦铁路1988年投产运营，3年后开始盈利，资产净利率在全国铁路中名列前茅。之所以效益较好，一方面是因为运量增长持续稳定，更重要的一方面则是因为享受铁道部允许这些公司适当上浮运价的政策。比如大秦线1998年运价就是全路平均运价水平的两倍多。
事实上，中国垄断行业的内部改革一直在进行，然而，垄断行业的自身调整效果并不乐观。国家电监会信息中心统计分析处处长、资深电力专家杨名舟分析电力改革时说，厂网分离其实没有真正实现。由于改革不到位，如今全国绝大部分中央国有电网资产集中在一家公司。这样一来，直接的结果是发电、输电、配电、售电等环节仍集于一体，厂网不分，垄断依然存在。因而，从原国家电力公司“裂变”而来的国家电网公司，仍然没有摆脱其原有垄断和行政主导的行为模式。
这恰恰是余晖所说的行政性垄断的形态改变。“改革开放以后，市场的下游是逐步放开的，但是那些上游行业的垄断，
