2007-9-24 12:07:00 来源: 《中国发展观察》(赵晓) 网友评论篇
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小 结
在财政分权之后，非充分的和无效的政府间竞争使得分权改革之初形成的有效激励和约束机制效应下降，并导致了公共政策效率的降低。企业市场理论告诉我们，剔除垄断因素后的完全竞争市场在配置资源时是帕累托有效的，而在政府间竞争市场，如果不受约束的权力因素成为配置资源的主导方式，那么帕累托有效无论是在公共政策领域还是在经济增长领域都无法实现。因此从这一意义出发，如何剔除不受制约的权力因素对政府间竞争的影响就成为我们进一步思考的主要问题。
进一步的思考：如何加强约束
对于有效的分权作用机制在什么背景下实现，我们已经做过总结，即上下产生一致共容的激励，产生可信的约束。现在我们现实地审视财政分权改革后发现，许多问题的产生都与激励不容、约束不可信有关。因此从这一角度出发，对分权多少与集权多寡的讨论都可以暂时搁置，问题的关键在于如何确立一个确保激励相容与约束可信的机制。
相对于激励的缺失，约束的缺失更为可怕。在当前的中国，并不缺乏提高经济绩效的办法，真正缺乏的是如何保证经济绩效在达成社会整体和谐公平的环境中增长的措施约束，因不受约束的权力因素的介入而变得脆弱，由此带来的是经济跛足发展，社会贫富差距拉大，以及转变经济增长模式、走内需拉动型的经济增长之路步履蹒跚。
图4：1995-1999年全国义务教育总投入分类别
从分权实践看，困扰当前中国发展的主要原因是分权后地方政府行为不当，更为内在的原因是官员的发展最大化行为与地方政府应有的发展最大化行为并不一致，也就是说，政府行为的好与坏是操控在履行这些行为职责的政府官员身上的。由于缺乏应有的制衡与监督，官员手中的权力很容易被资本俘虏，权力与责任的分布不对称直接体现为控制权变成为一种“廉价投票权”。由此，公共利益被轻薄寻租，权力因素将公平和效率从资源配置领域逼出，从而在资源配置领域形成了一幅“劣币驱逐良币”的图景。
如何制约权力？根本方法是对权力进行制衡，实质则是让民生民意进入到对权力的监督约束中去。
从各国实践经验来看，制衡权力的具体方法大体包括以下两条，一是减少政府管制和干预，政府的归政府、市场的归市场，将政府职能集中在公共政策领域，减少不当权力的使用空间，二是对权力使用过程进行民主监督，将国民意愿纳入到国家政治经济制度格局之中，并使之成为一种制度惯性。如果将这两条经验方法纳入到陈志武归纳的四类国家形态中（见文：陈志武：收入机会的政治经济学），无疑代议制(宪政民主)政府加市场经济是最为理想的模式。宪政规定了取得与运用权力的方式，民主制度则能减弱政府权力被不公平使用的空间，代议制政府的核心在于监督制约国家立法权、执法权以及资源配置权的使用，目的是降低由国家权力带来的道德风险，防止国家权力被滥用。
但从我国现实的国情看，实施代议制民主的困难和阻力很大，次优方案的选择和渐进性的改革是现实考虑。具体的选择大体可以从以下几个方面进行。
一是加快政府职能的转变。在当前中国转轨经济中，政府扮演着三重角色，一是作为一般社会管理者的角色，二是作为市场管制者的角色，三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。现实中，这三重角色之间很难协调，冲突频发。其经常性的结果就是，政府利用其社会管理者的垄断性权力来谋取它作为所有者利益以及财政收益的最大化。政府行为公司化正是中国目前各种各样的管制和垄断现象不断出现的深刻原因。因此，转变政府职能首先是要厘清政府角色，其次要规范政府行为，由此实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，由“全能”型政府向现代责任政府转变。
二是加强对权利使用的民主监督。在新的改革实践中，我国已经在加强了人民代表大会制度、民主协商制度，强化党内民主监督，实施新的政绩观，但从对地方行为的约束监督来看，仍缺乏行之有效的具体举措。根据平新乔最近所做的一项验证，地方政府在基础设施建设、吸引外商直接投资和行政管理费用上的预算外支出增加幅度明显快于预算
