国债风险的宏观分析

    1998年以来我国坚持扩大内需的战略方针，开始实施积极的财政政策，其实质就是增加财政赤字，扩大国债的发行。通过国债渠道筹集了大量建设资金，这对于刺激需求，拉动增长，调整结构，促进整个国民经济和社会各项事业的发展，发挥了十分重要的作用。据测算，国债投资每年拉动经济增长1．5—2个百分点。目前，我国已基本走出通货紧缩的局面。与此同时，赤字规模和国债规模大幅攀升，到2002年，国债的发行额已达5929亿元，其中2002年为预算数字，积累的国债数额之大，不得不引起人们的思考.

    国债风险分析

    衡量国债风险是否存在，不能仅看国债发行规模的绝对值，还应通过考察相关指标的动态变化来进行对比分析，做出合理判断。

    第一，对国债负担率的考察

    国债负担率指政府未清偿债务总额占同年GDP的比重。该指标反映政府债务存量的总规模，是衡量国债风险积累情况的基本指标。至1998年底，我国国债余额为7862．33亿元，加上未列入财政预算的为补充国有独资商业银行资本金而发行的2700亿元特别国债，总余额为10562．33亿元，当年国债负担率13．27％。虽然我国的债务负担率比国外发达国家低不少，如英国52．7％，意大利122．6％，但必须指出的是，西方工业化国家经济实力雄厚，国家财力集中度高，财政收入占GDP的比重一般为30％—40％，有的甚至超过50％。换句话说，西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政基础之上的，整个国家对债务的应债能力较强。而中国作为一个发展中国家，不仅经济发展与国外有相当大差距，而且国家财力集中程度低。1998年的预算内财政收入占GDP比重为12．4％，仅为一般发达国家财政收入水平的25％—33％，即使与发展中国家的平均水平相比，该指标也低1倍左右。因此，从总体上讲，我们对债务的承受能力相对弱。另外西方国家国债规模之所以达到今天这样高水平，是数百年发债历史，并经过世界大战等原因累计的结果，而我国超过13％的国债负担率是二十年来的积累，按目前的国债增长速度继续下去，我国会很快进入高负债率国家的行列。

    第二，对财政赤字占同年GDP比重的考察

    财政赤字占同年GDP比重，反映当年国债的净流量规模，表现为未清偿国债的增长额。1998年我国财政预算内账面赤字为960亿元，占当年GDP比重的1．2％，这一比例并不高，但须指出的是我国财政赤字的计算口径与国际通行的作法相比存在差异，主要是利息支出列支方式不同。西方国家一般是把利息支出纳入正常预算之内的，而我国目前是把它放在财政预算之外，与国债还本支出一起直接抵冲国债收入，国债收入与国债还本付息支出相抵后的余额才进入预算，作为弥补财政赤字的来源。因此，在进行国际比较时，应对我国财政赤字计算进行调整，1998年我国国债还本付息支出为2351亿元，其中利息支出约占26．5％（以平均借款期三年，年利率12％）利息支出总额约为623亿元，调整后的财政赤字总额约为1583亿元，占当年GDP比重1．99％，考虑到使赤字进一步扩大的其他因素，这一赤字水平仍然蕴含着一定的风险。

    第三，对债务依存度的考察

    国债依存度是国债发行收入占同年财政支出的比重，是财政支出依靠债务收入来安排的程度，是直接从财政角度衡量债务负担的指标。至今为止我国国债的发行只限于中央政府，地方政府是不能发行地方公债的。这样，在我国目前环境下，国债依存度这一经济指标对中央财政才有意义。目前，这一指标的国际公认警戒线为25％—35％左右。近年来，我国国债依存度提高速度非常之快，以中央财政支出计，1998年国债依存度为71．12％，而90年代中期西方发达国家国债依存度平均为12％，远远低于我国。中央债务依存度偏高是不争的事实，财政支出过分依赖债务收入，不仅在还本付息时，给财政带来越来越大的压力，而且万一经济和社会环境发生变化使国债的发行难以顺利实现，会使必要财政支出无法保证，国债的财政风险可能转化为政治风险。

    第四，对偿债率的考察

    国债偿债率是指一年的国债还本付息额与财政收入的比例关系。这是衡量政府偿债能力的指标，这一指标国际公认的安全线是8％—10％。债务是中央的债务，要依靠中央政府来偿还，中央政府不能直接从国民生产总值中偿还，而要从自己的财政收入中还本付息。西方发达国家国债的绝对规模比我们大，在GDP中的份额比我们高，而其偿债率却比我们低。归根到底是财政收入占GDP比重、特别是中央财政收入占GDP比例偏低。由此，国债偿债率连年高攀就不足为奇了。

    对国债风险的防范

    第一，应把控制赤字和国债规模纳入中长期财政发展规划。从今后长期趋势看，我们必须适当调整财政政策，控制赤字和债务的规模，并应通过纳入中长期财政发展规划，分步实施，逐步向财政平衡的方向努力。国内外经济理论和实践表明，扩张性的财政政策不能长期过度使用，财政赤字和债务规模须保持在一个合理范围内，否则将会影响国民经济的长期稳定发展。当前和今后一个时期，我国正处于经济转型时期，整个社会不确定因素增加，作为国家宏观调控政策重要组成部分的财政政策和债务政策必须兼顾当前和长远。长期高赤字、高债务，无疑增加未来国民经济的风险系数。因此，把控制债务规模作为一项中长期政策明确下来，可能是一种理性的选择。

    第二，采取有效措施，提高财政收入比重，逐步建立稳固和强大的国家财政。近年来我国财政收入比重有所提高，但2001年只有17．1％资料来源：国家财政部网站，无论与发达国家还是发展中国家比较，都是较低水平，这是国家财力薄弱和宏观调控能力不足的重要体现，也是近年来债务和赤字规模膨胀的根本原因。因此，一是要调整税制，强化征管，提高宏观税负。二是统一财政，清理整顿和规范政府的分配行为。

    第三，科学界定财政支出范围，建立公共财政支出制度，确定财政支出顺序，从根本上解决财政支出结构风险问题。就目前财政支出而言，在收入相对规模日益缩小的情况下，支出范围并没有相应改变，财政统支局面继续保留，这说明了财政存在严重越位现象。在重新界定支出范围的基础上，通过推行国库集中支付制度，政府采购制度及细化政府预算来提高财政支出透明度，提高支出效益，减轻支出压力，缓解收支矛盾，改变国债被动发行的局面。

    第四，合理确定和运用国债政策，提高国债资金的乘数效应。关于国债的发行问题，近期要适当发行长期建设国债。关于国债资金的使用方向要重点转向加强农村投资，支持国有企业结构调整，技术改进，产品升级換代及高新产业发展等。

    只要对国债风险正确认识并加以防范，我们相信国债政策的实施一定能够在国民经济建设和现代化发展方面发挥积极的作用，成为政府宏观调控的更有效的手段。