2007-11-20 9:36:00 来源: 瞭望() 网友评论篇
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而实践中，所有各级政府在以后的发展过程中，则继续表现出投资办企业的兴奋度迟迟不能降低。地方政府在财政困难的情况下，仍然会从政绩考虑，从地方官员“为官一任、造福一方”的压力考虑，千方百计从预算外筹集资金，或者不惜借款兴办企业。这种对于企业投资行为上的兴奋状态，造成了此后深化改革中难以处理的问题。
央地矛盾依然突出
1998年的时候，我国政府明确提出建设公共财政。此后，逐步明确提出促进地方政府把政府职能转向主要提供公共服务和公共产品。但具体实践中，地方政府的行为和政策，往往还是更多地倾斜于生产经营性的投资活动。即使在一些发达区域，尽管领导者已经开始意识到不能直接进入企业投资，但仍然千方百计以政府官员出面的形式，做招商引资等比较直接的操作，以优惠的措施把国外和其他地区的企业投资吸引到自己辖区。
这样的状态延续了过去中央和地方投资权的纠葛。过去的具体体现就是中央部门和地方政府之间互相指责。比如兴办企业，地方埋怨中央部门把那些经营状态好、有“油水”的企业通过一些并不规范的程序上收，而在这个企业经营状况不好的情况下，又可能下放到地方政府。所以，地方指责中央部门在这方面对他们有不合理的处理。而中央部门又指责地方在兴办企业时，没有全局眼光，盲目搞了大量低水平和重复建设的投资项目，影响产业结构优化等等。
回顾起来，央地这种相互指责和实际形成的投资权纠葛，本来可以通过1994年财税体制配套改革加以解决。但是，在当时种种制约条件下，这种机会没有得以充分利用。而1994年的文件也没有明确说地方政府应当逐步退出生产经营性投资领域，加上没有有效改变地方政府政绩考核的具体指标，所以大部分地方政府直接或者间接兴办企业的驱动力依旧强大，从而在市场经济不断发展的情况下，中央和地方事权上的投资权纠葛虽从行政隶属关系控制体系看开始有所淡化，但从财力分配格局看却延续至今。
地方政府应从竞争性投资领域撤出
现在，建设公共财政已经迫切需要进一步厘清这个问题，到底怎么处理生产建设性投资或者说兴办企业的投资权问题？从中长期发展来看，建议我国应该结合《预算法》的修订，明确使地方政府逐步从兴办企业的投资领域撤出。
在我国四级地方政府中，可以首先要求乡镇和县一级的政府，真正把职能收缩到公共产品的提供和服务方面，而不再去介入投资兴办企业。再高端的地方政府也应该逐渐从生产经营领域退出。
如果以后财政改革能够实现“扁平化”，即只有省和市县两个层级，那么按照市场经济的总体要求，对中央和地方事权的划分，相对合理和清晰化的处理也应该是明确从省到市县所有地方政府都应退出生产经营性投资。那时即使有“地方投资”，也只能投资公共工程、公益性的基础设施，至多包括一些在当地带有准公共产品性质如自来水厂等实体建设，但明显区别于一般竞争性投资。
地方政府退出一般竞争性投资领域得到明确后，中央政府可以有限地参与一些竞争性或多少带有一些竞争性的投资，但主要介入的是一些特大型、长周期、跨地区的带有战略意义的项目。比如宝钢、三峡工程和京九铁路等等。
这种特大型项目，尽管或多或少带有一定竞争性，在可预见的历史时期内，中央政府不参与是不现实的。但是，之所以提出中央政府参与这种特大型项目“有限”，不但指数量上不能太多、投资方式上“少花钱，多办事”，而且原则上要求：能够靠贴息解决，政府就不一定参股；能以参股的方式兴办，就不一定控股；能相对控股，就不一定要绝对控股。中央政府仍然要尽可能把公共财力更多地用于比较纯粹的公共产品和其他准公共产品方面。
所以，中央政府即使参与一定竞争性和具有市场调节功能的投资，原则上还是尽可能让市场发挥资源配置作用，引导企业更积极地进入这些投资领域。这样一来，既能够处理好政府和企业的关系，同时也有利于解决过去中央和地方之间长期
