一、存在的问题
1．村规民约在制定过程中，由于村民代表性不广泛，女性代表比例太低，妇女的呼声难以得到反映。按照《村民组织法》的有关规定，村民代表大会表决通过村规民约，必须有本村2/3以上户的代表参加，并经到会人员半数通过方有效。但据调查，各地村民代表人数均未达到《村民组织法》规定的要求，如民安镇春景村200多户居民，村民代表只有65名，不足32%；三元乡中台村150户，村民代表20名，仅占13%。女性在这些代表中所占的比例又不足20%。值的注意的是，在女代表中未嫁女（准出嫁女）更是寥寥无几。
由于村民代表性不广泛，村规民约往往反映的不是全体村民，而是一个利益集团的利益。妇女特别是出嫁女的呼声得不到充分反映，反映了也因为人微言轻，无人呼应。如中台村村民代表中仅有一名未嫁女，村规民约规定了对出嫁女不利的条款，尽管她还担任了村妇代会主任，但也无可奈何
2、城（镇）结合地的村规民约普遍存在侵犯妇女合法权益的内容。一是剥夺出嫁女及其子女的土地承包权和土地征收收益分配权。近年来，出嫁女被剥土地承包权和土地征收收益分配权的上访案件越来越多，但问题一直没有得到解决。
二是歧视有女无子户。在村规民约中，有的条款表面上看是对有女无子户的照顾，而实质上是对有女无子户的歧视。如民安镇春景色村的村民自治章程中规定"本村户口有女无子户，允许一男到女家落户"。当地基层干部说，写上这一条，是对有女无子户的照顾。当问到，多子家庭娶媳可全部落户，而有女无子户招郎却只准一个落户，到底是照顾还是歧视？对方无言以答。
为什么在城（镇）郊结合地区的村规民约会普遍存在侵犯妇女合法财产权益的条款，而且类似案件总是长期得不到解决，成为妇女维权的盲点？！我们认为有其深厚的历史原因和社会原因，也有我国法律法规还不够完善所带来的缺陷。
二、原因分析
1．村规民约的监管存在盲区。对村规民约的监管存在两个方面的盲区：一是村规民约内容是否合法，无人监管。各地村规民约条款的合法性由谁来监管？乡镇党政领导认为当然应该由民政部门进行监管。而民政部门领导则认为，民政部门的主要职能是农村基层政权建设，对有关的法律法规并不熟悉，因此无法对村规民约条款的合法性进行监管。由于没有一个部门对村规民约内容的合法性进行监管，出现村规大于国法的情况也就不足为奇了。二是法律、法规上存在的盲区。改革开放以后，随着城镇化建设的规模不断扩大，不少地方，特别是城（镇）乡结合地许多土地被征收，征收安置费补偿已成为当地农民的一项重要收入。由此引发的侵权案件也累累发生，随着城市扩张的步伐加快，这个问题还将不断放大凸现。虽然，我国《土地承包法》和《妇女权益保障法》对妇女土地承包权有明确规定，但对解决发展中出现的新问题，缺乏更加详尽的可操作的司法解释，以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大。如祁东县洪桥镇肖顺言起诉所在的石灰塘村民小组，浏阳市集里街道办事处曾伟玲起诉所在的圳口组，是两个完全相同的剥夺土地征收安置补偿费案，但两地法院却作出了完全不同的判决，不仅当事人迷惘，连法院本身也有些无奈。法律上存在的盲区，是土地承包中许多侵权案件难以解决的重要原因。
2．男女平等基本国策还没有深入人心。早在1995年，江泽民在联合国第四次世界妇女大会欢迎仪式上，代表中国政府提出“把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策”。但多年来，我们对这一基本国策宣传的力度不大，声势不够，男女平等并没有真正深入人心。加上几千年传统观念的影响，许多地方基层干部和村民还存在着浓厚的男尊女卑封建意识，认为妇女成不了大事，只要代表中有几个女性做做搭配就可以了，妇女的意见和要求往往得不到充分表达，特殊权益难以得到保障。另一方面，农村妇女整体素质不高，女性意识和依法维权观念淡薄，法律知识缺乏，往往自己的合法权益受到侵犯，还认为是合理合法的。
3．既得利益对利益集团取向的影响。目前，土地征收收益分配权益得不到保障的最大群体是农村出嫁女，而相对出嫁女而言，村里的男性和媳妇是一个更大的利益集团。如果出嫁女要分得土地征收补偿费，就势必影响到他们的既得利益。于是在制定相关村规民约时，利益集团人多势众，往往一致对出嫁女说"不"。正是由于既得利益集团的阻拦，许多地方出现了出嫁女不能平等享受权利，想通过行政途径处理，市委、县委书记的批示在村规民约面前行不通；想运用法律手段处理，人民法院的判决被置之不理的怪现象。
4．法律意识淡薄，法律知识缺乏。由于许多基层干部依法治村、依法行政意识淡薄，法律知识缺乏，在制定村规民约时往往“合理”代替“合法”。尽管他们在主观上并没有对抗法律的故意，但客观上起到了规避法律的后果。当这篇调查报告即将成稿时，2003年10月31日，潇湘晨报正好以"村规大于国法？"为大标题报道了这样一个典型案例。长沙县暮云镇南塘村寺冲湾组议定了一份关于土地补偿费如何发放的村规民约，规定"因结婚进入该组的组员，没有公开办酒席"即不被承认是本组组员，借以保护最核心的"原居民"的最大利益，而这份民约被认同，都是基于"结婚是摆酒席，不摆酒席就不叫结婚"这一民俗的认同。
三、对策建议
1、要大力开展男女平等基本国策和法律法规的宣传教育。首先，要进一步开展男女平等基本国策的宣传教育。应采取各种手段，以群众喜闻乐见的形式，通过报纸、广播、墙报和地方戏曲大张旗鼓地宣传男女平等基本国策，把高层意识逐步转化为广大人民群众的共识，彻底清除男尊女卑、重男轻女的传统观念，在全社会树立尊重妇女、爱护妇女、保护妇女的良好社会环境。其次，要广泛深入地搞好《村民组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和其他相关法律、法规的学习宣传。乡镇基层党委政府要通过培训班的形式，提高农村基层干部的法律意识和依法建章建约的自觉性。要结合"四五"普法，把法律法规送到村、到户。村级领导班子应在制定村规民约前向村民讲解依法建章建约的重要性和相关法律法规条文。农村基层妇女组织更要发动妇女积极参与学习和宣传活动，了解国家法律赋予自己的权利，学会运用法律武器维护自己的合法权益。
2．进一步完善村规民约的管理机制。《村民组织法》第4条规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。"这意味着依照法律，乡镇人民政府对村规民约有指导和帮助的权利。其任务一是从制定程序上予以指导，保证在《村民组织法》规定的程序下制定村规民约。二是在村规民约内容的制定方面予以指导，引导村民代表大会在国家法律法规允许的范围内制定村规民约。建议县级民政局成立相应的司法科（股），专门负责对村规民约进行法律方面的宏观指导；乡镇司法员列席村民代表大会，对制定村规民约进行具体指导，并对村规民约的合法性把关。
另外，《村民组织法》第20条规定，村民自治章程、村规民约应报乡、民族乡、镇的人民政府备案。但据调查，各地村规民约基本没有报乡镇人民政府备案，因而，乡镇政府难以发现问题，及时给予指导。我们认为，乡镇人民政府应高度重视对村规民约的管理，把村规民约备案制落到实处。
3．全面开展对村规民约的清理。建议以《村民组织法》颁布5周年为契机，由民政部门牵头，组织有关部门以乡镇为单位对村规民约进行一次全面检查和整顿。一是对村规民约制定程序进行检查。对于只由少数人制定的村规民约，应责成按照《村民组织法》规定的规模召开村民代表大会重新讨论决定。二是对村规民约的条款进行一次全面检查。按照《村民组织法》"村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容" 的规定，对村规民约中侵害妇女合法财产权利和乱罚款的条款坚决予以清除，并借这次检查整顿的东风，解决好土地征收收益分配中出现的侵犯妇女合法权益的案件。
4．进一步完善《村民组织法》和相关法律。通过调查，我们感到通过5年的司法实践，《村民组织法》的颁布在规范村民自治方面起了重要作用，但也存在一些有待完善的地方。其一，村民组织法第20条规定"村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约"。这意味着村一级可以制定也可以不制定村民自治章程、村规民约。事实上，有相当一部分村并没有建立成章成条的村规民约，有了问题，村委临时征求村民的意见，搞一个协议。如我们所到的三元乡就存在这种情况。俗话说，没有规矩不成方圆，一个地方如果没有一套在国家宪法、法律指导下的村民自治章程、村规民约可遵循，在村民法律意识、法律水平又较低的情况下，遇到问题，村民代表就很可能从利益集团或个人利益出发，形成一份违反国家法律、法规、政策的协议。这样做，很不利于一个地区的稳定和依法治村、依法治国方略的实施。因此，建议《村民组织法》对村民代表会议制定村民自治章程、村规民约“刚”性规定。其二，应在《村民组织法》中规定村民代表大会女代表比例，我们认为女代表比例提"30%以上"比较合适，以使妇女的心声和愿望能在村民代表大会上得到充分反映。其三，要根据现阶段我国改革开放和现代化建设中 出现的新情况、新问题，对相关的法律、法规作出更为详尽的司法解释，进一步增强现行法律的可操作性。
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